L’infrastructure est à la base même de la réussite économique et sociale du Canada.

Tandis que le Canada commence à élaborer sa stratégie de rétablissement économique après la COVID-19, les Premières Nations risquent d’être mis de côté dans les investissements gouvernementaux dans l’infrastructure. Dans un contexte budgétaire des plus serrés, auquel s’ajoute une concurrence accrue pour les investissements dans l’infrastructure, les priorités autochtones pourraient encore une fois être reléguées aux oubliettes.

Les services que les Canadiens tiennent pour acquis, par exemple eau propre, épuration des eaux usées, énergies non polluantes et communications à large bande, font encore défaut dans nombre de collectivités des Premières Nations. Aux fins d’un progrès équitable dans l’ensemble du pays, les entreprises et le gouvernement devront s’assurer d’une participation valable des peuples autochtones dans les investissements qui constitueront le fondement de notre futur niveau de vie.

Il faudra pour cela dépoussiérer la fameuse approche unique que les gouvernements du Canada ont retenue pour les questions autochtones. Dans l’ensemble du pays, il existe plus de 600 gouvernements des Premières Nations, chacun fonctionnant dans des environnements culturel, historique et géographique uniques. Cette façon centralisée de relations et de gouvernement à l’endroit des Premières Nations fait fi de la réalité de ce que c’est que d’être Autochtones dans ce pays. Voilà pourquoi cela n’a jamais fonctionné. Les approches doivent être adaptées aux situations particulières.

Dans l’intervalle, nombre de Premières Nations avancent de leur propre chef sans attendre que le Canada offre des solutions en matière d’infrastructure. Leurs projets d’infrastructure tiennent compte des intérêts et besoins particuliers des collectivités des Premières Nations, ce qui a mené à des utilisations originales des outils de la politique publique, à des partenariats public‑privé et à un accès plus ouvert aux capitaux pour obtenir divers services que les non-Autochtones tiennent pour acquis, notamment l’eau potable et l’électricité. Il existe de nouveaux modèles à imiter au sein du nombre sans cesse croissant d’arrangements pilotés par des Autochtones.

Nous traitons ici brièvement des motifs qui sous‑tendent le déficit d’infrastructure entre collectivités autochtones et non-autochtones, pour illustrer les avantages, pour tous les Canadiens, de la prise en charge, par les Autochtones, de leurs infrastructures. Dans le corps du rapport, nous illustrons un choix d’arrangements réussis d’infrastructure des Premières Nations, notamment trois exemples en infrastructure communautaire axée sur la prestation de services à une seule collectivité, ainsi que trois exemples d’investissements où les Premières Nations, souvent en travaillant de concert, sont propriétaires d’une infrastructure génératrice de revenus. Enfin, nous y énonçons les cinq principes de succès lorsque l’on envisage des projets d’infrastructure axés sur les Autochtones.

Si nous décrivons des cas de réussite en matière de projets d’infrastructure – et que nous soulignons le besoin pressant qu’il y en ait davantage, c’est que nous voulons offrir aux décideurs une feuille de route afin de veiller à ce que tous les Canadiens, y compris les collectivités autochtones, tirent avantage des plans de relance économique post-COVID.

Dans l’ensemble du Canada, il existe un déficit infrastructurel entre les services d’infrastructure essentiels offerts aux Premières Nations comparativement à ceux dont disposent les autres Canadiens. Selon le Conseil canadien pour les partenariats public-privé, il faut jusqu’à 30 milliards d’investissement pour combler le déficit infrastructurel des Premières Nations.

Les Premières Nations sont conscientes des raisons qui sous-tendent la lenteur des progrès concernant les infrastructures axées sur les Autochtones. Il s’agit notamment de ce qui suit :

• Financement – Les projets autochtones ont difficilement accès à des solutions de financement en capital pour la construction du projet, l’exploitation courante et l’entretien.
• Capacité – Les projets autochtones n’ont pas la capacité de consacrer suffisamment d’efforts à la planification des investissements et à la gestion de projet, non plus qu’au recrutement d’experts en construction et d’exploitants formés.
• Échelle – En majorité, les projets d’infrastructures communautaires des Premières Nations se situent entre 1 million de dollars et 25 millions de dollars, ce qui est trop modeste pour attirer les investisseurs en capital.
• Limitations politiques – Dans bien des cas, en vertu de la politique fédérale, on ne finance que les projets d’infrastructure répondant aux besoins de la collectivité sur la réserve, ce qui empêche le regroupement des services avec des partenaires hors-réserve. De plus, l’infrastructure qui appuie le développement économique dans une collectivité est souvent interdite parce qu’elle échappe au mandat fédéral qui est d’offrir des services de base.
• Compétence – Le manque de clarté concernant les compétences des Premières Nations, du fédéral, du provincial et parfois des municipalités laisse les banques et les investisseurs potentiels sous l’impression qu’il est trop compliqué de faire des affaires sur les terres des Premières Nations.
• Échéanciers des projets – Un manque de capacité, une ambiguïté au niveau des compétences, les mécanismes de mobilisation communautaire et un financement gouvernemental qui se fait attendre aboutissent souvent à de longs retards des projets.

Le Canada tirerait d’importants avantages s’il accélérait l’adoption d’ententes de participation financière autochtone, notamment :

Économiques – Le gouvernement, les entreprises, les syndicats et les meneurs universitaires dans l’ensemble du spectre politique reconnaissent l’absolue nécessité d’une certitude au niveau de l’affectation des terres pour les Premières Nations afin de potentialiser les perspectives économiques pour tous. Le blocage des progrès dans toute une gamme de projets énergétiques en difficulté atteste qu’il est de plus en plus urgent d’inclure véritablement les Autochtones dans la planification, l’exécution et la gestion des projets sur leurs territoires traditionnels.

Juridiques – La certitude économique découlant d’ententes de participation des Autochtones aiderait à réduire les coûts et la complexité des contestations et susciterait plus de clarté et de progrès au niveau juridique dans la conclusion des ententes d’affectation des terres.

Environnementaux – Les investisseurs étrangers, les prêteurs et les organismes de réglementation examinent de plus en plus près et avec rigueur les lignes directrices qui touchent l’environnement, la durabilité et la gouvernance. En incluant véritablement les collectivités des Premières Nations dans la planification et l’exécution des projets sur leurs territoires traditionnels, on parvient à une plus grande conformité avec ces lignes directrices.

Politiques – La réconciliation, la diversité et l’inclusion sont des facteurs habilitants clés des priorités plus globales de la politique et des politiques publiques.

Les histoires de succès qui suivent illustrent de quelle façon les Autochtones, les entreprises et les gouvernements œuvrent déjà dans le sens de la réconciliation économique par des projets d’infrastructure, malgré les difficultés au niveau politique. Ces succès offrent à la politique une feuille de route pour accélérer la réconciliation et ce sera à l’avantage de l’ensemble du Canada.

Nous rangeons ici les histoires d’infrastructures des Premières Nations couronnées de succès en deux catégories :

• Infrastructure communautaire, par exemple adduction d’eau, épuration des eaux usées, énergie et communications à large bande;

• Infrastructure d’investissement, qui peut générer des revenus et qui, généralement, touche des projets dépassant les 100 millions de dollars.

L’infrastructure communautaire peut se dire de services essentiels pour une seule collectivité, par exemple les services publics. Dans certains cas, les Premières Nations ont mis en commun leurs intérêts afin de desservir plusieurs collectivités.

Première Nation de Tsawwassen (Colombie-Britannique) – Usine d’épuration des eaux usées

En 2016, la Première Nation de Tsawwassen (PNT) a mis la dernière main à une usine d’épuration des eaux usées de 27 millions de dollars, qui a mené à l’ouverture d’initiatives de développement économique à hauteur de 2,5 milliards de dollars sur les terres de la Première Nation . Le traité de 2007 de la PNT a été à l’origine du développement économique et d’un plan directeur exhaustif afin de combler l’écart économique et infrastructurel au bénéfice de la collectivité. Même si la PNT est une entité autonome sur le plan gouvernemental, elle ne pouvait avoir accès au financement du projet par l’intermédiaire de l’Administration financière des premières nations ou à d’autres moyens municipaux de financement.

La PNT, travaillant de concert avec l’aménageur immobilier Ivanhoe Cambridge, a pu obtenir des prêts bancaires classiques pour l’usine d’épuration. Le prêt doit être remboursé au moyen des recettes de location, des taxes et des droits d’aménagement que percevra la PNT.

Le partenariat de la PNT avec l’aménageur a permis à la Première Nation d’avoir accès à des fonds pour d’autres projets d’infrastructure, notamment routes, réseaux de drainage et réseaux d’adduction d’eau. Le progrès économique de la Première Nation de Tsawwassen est remarquable et, en 2019, celle-ci a généré 9,1 millions d’excédent, affichant un solde de trésorerie de plus de 73 millions de dollars dans sa comptabilité.

Première nation d’Adams Lake (Colombie-Britannique) – Réseau d’adduction d’eau

La Première nation d’Adams Lake était la première au Canada à mettre en place un impôt sur les services en vertu de la Loi sur la gestion financière des Premières Nations. L’impôt visait à couvrir le coût de l’infrastructure d’adduction d’eau sur un tronçon loué des terres de la Première Nation appelé Indian Beach Estates. Situé sur le lac Windermere, Indian Beach Estates est une collectivité de loisirs sise sur les terres de la Première Nation avec un bail principal géré par l’Indian Beach Estates Management Corporation. Cette société a créé le sous-lotissement et fournit des services à la collectivité.

Le réseau d’adduction d’eau avait besoin de travaux importants de réparation et d’entretien. Par conséquent, la société a demandé, au nom des détenteurs de la propriété, que la Première Nation fournisse les services et que le coût de ces derniers soit assumé au moyen d’un impôt sur les services.

L’impôt sur les services a un taux annuel fixe de 864 $ pour l’ensemble des 147 propriétés (127 000 $ par an) au sein d’Indian Beach Estates, Colombie-Britannique, jusqu’à un maximum de 25 ans. Toutes les recettes provenant de l’impôt sur les services serviront uniquement à fournir le service. L’infrastructure existante de distribution d’eau d’Indian Beach Estates a été éliminée et la nouvelle infrastructure de distribution d’eau a été installée à un coût estimatif du projet de 2 millions de dollars.

Communauté Kiashke Zaaging Anishinaabek (KZA)/Première Nation de Gull Bay (Ontario) – Micro-réseau de production et de stockage d’énergie solaire

La communauté Kiashke Zaaging Anishinaabek (KZA) abrite le premier réseau canadien entièrement intégré jumelant des batteries de stockage et des panneaux solaires, offrant une source d’énergie propre pour remplacer les génératrices diesel. Le KZA Giizis Energy Solar Storage Micro Grid de 8 millions de dollars combine près de 1 000 panneaux solaires fixés au sol et câblés à un système central de contrôleurs et de batteries de stockage.

En fournissant aux 97 maisons sur la réserve de KZA une énergie propre, le micro-réseau réduira de 25 % la consommation annuelle de diesel de la collectivité, soit 130 000 litres par an. Auparavant, KZA dépendait totalement des génératrices diesel, car la Première Nation n’est pas branchée au réseau électrique de la province.

Le projet, qui fait partie du règlement d’un grief antérieur concernant les barrages construits sur la rivière Nipigon dans le Nord-Ouest de l’Ontario entre 1918 et 1950, a été rendu possible grâce à un partenariat entre KZA et Ontario Power Generation, y compris l’exploitant indépendant du réseau électrique, qui a participé au financement du projet.

L’infrastructure d’investissement est différente de l’infrastructure communautaire en ce qu’il s’agit, en général, de projets concernent de multiples Premières Nations copropriétaires de capitaux et parfois, co-gestionnaires de grands projets. Voici trois histoires de réussite en infrastructure d’investissement qui offrent aux Premières Nations qui en sont à l’origine un flux de recettes qu’elles utilisent pour soutenir financièrement leurs priorités d’autodétermination, de la manière convenant à leurs contextes.

Alberta PowerLine – Alberta

En 2019, ATCO Ltd. a mis 40 % de participations en capital de son projet Alberta PowerLine aux collectivités autochtones locales. Le projet, qui porte sur une ligne de transport de 500 kV d’une longueur de 508 km allant de Wabamun à Fort McMurray (Alberta), est le plus long du genre au Canada et a été financé en partie par la plus vaste émission d’obligations de partenariats public‑privé de l’histoire canadienne. La ligne de transport est entrée en service en mars 2019. La même année, la Canadian Utilities Ltd., filiale d’ATCO, et sa société partenaire Quanta Service Inc., ont signé un accord afin de vendre la ligne en contrepartie d’approximativement 300 millions de dollars et de la prise en charge d’une créance de 1,4 milliard de dollars.

Sept collectivités ont décidé d’assumer en totalité la participation au capital de 40 % et ont pu obtenir du financement pour leurs investissements respectifs. Les parties autochtones participantes sont la Première Nation Athabasca Chipewyan, la nation crie de Bigstone, laq section Métis Local 55 de Gunn, la Première Nation crie de Mikisew, la Première Nation de Paul, la Première Nation de Sawridge et la Première Nation de Sucker Creek.

La ligne est exploitée par ATCO Electric, société filiale de Canadian Utilities, et les propriétaires percevront des distributions périodiques stables de l’Alberta PowerLine dans le cadre d’une entente tarifaire de 35 ans. Pour les sept collectivités autochtones, elle crée un flux constant de recettes locales sur plusieurs générations.

Projet de transport de la ligne de jonction Est-Ouest de NextBridge – (Ontario)

La ligne de transport de la jonction Est-Ouest (EWT) est un projet de ligne de transport à double circuit de 230 kV couvrant une distance de 450 km en parallèle de la ligne existante entre le poste de transformation Wawa, près de Wawa (Ontario) et le poste de transformation de Lakehead, près de Thunder Bay (Ontario), avec branchement à mi-chemin à Marathon (Ontario). La nouvelle ligne a été construite pour garantir la fiabilité à long terme du réseau électrique du Nord-Ouest de l’Ontario. Les activités dans le Nord-Ouest de la province, notamment dans le secteur minier, devraient d’après les prévisions stimuler une forte croissance de la demande d’électricité au cours de la décennie qui vient.

Le projet traverse les territoires de six Premières Nations, à savoir : la Première Nation Michipicoten, la Netmizaaggamig Nishnaabeg (Première Nation de Pic Mobert), la Première Nation de Biigtigong Nishnaabeg (les Ojibways de la Première Nation de la rivière Pic), la Première Nation de Pays Plat, la bande indienne de Red Rock et la Première Nation de Fort William. Ces Premières nations participent à la ligne de jonction Est-Ouest par l’intermédiaire d’une entité appelée Bamkushwada Limited Partnership, qui est propriétaire de 20 % du capital-actions de la ligne de transport. Le partenariat est également propriétaire de Supercom Industries, organisme commercial qui s’occupe de la formation et de l’emploi des personnes des Premières Nations pour les approvisionnements du projet et qui offre également aux membres de la collectivité et aux entrepreneurs des possibilités de travailler au projet. Par l’intermédiaire de cette initiative, plusieurs centaines d’Autochtones ont reçu une formation à des postes spécialisés et semi-spécialisés liés à la construction de la ligne de transport.

Nextbridge Infrastructure (partenariat entre les filiales de Enbridge, NextEra Energy Canada et OMERS Infrastructure) travaille de concert avec Valard Construction et Supercom Industries à l’exécution du projet, qui garantira la fiabilité à long terme de l’alimentation en électricité surtout pour les activités industrielles dans le Nord-Ouest de l’Ontario.

Lorsque la Commission de l’énergie de l’Ontario a adjugé à Nextbridge le contrat d’aménagement dans le cadre d’un mécanisme concurrentiel, Valard a été choisie pour assurer la gestion du projet et des les services de construction. Une entente de participation a été signée entre Supercom et Valard pour veiller à ce que 20 % à 30 % de la main-d’œuvre provienne des Premières Nations. Tout le produit accumulé par Supercom à la fin du projet sera rétrocédé aux six Premières Nations participantes afin de les aider à procéder à l’achat du capital-actions.

Le financement initial de Supercom provenait de diverses sources, notamment de Services aux Autochtones Canada, de la Commission de l’énergie de l’Ontario, de Nextbridge and Valard.

Wataynikaneyap Power LP – Ontario

La Wataynikaneyap Power LP (WPLP) est une société autorisée de transport d’électricité appartenant à parts égales à 24 collectivités des Premières Nations (51 %) en partenariat avec Fortis Ontario Inc. et d’autres investisseurs privés (49 %). Le projet, qui est une initiative des Premières Nations, fournira de l’énergie propre et fiable aux collectivités et de l’électricité pour répondre aux activités industrielles et d’exploitation minière prévues dans la région du Cercle de feu^[1].

Le projet porte sur la construction d’environ 1 800 km de lignes de transport dans le Nord-Ouest de l’Ontario afin de relier au réseau 17 collectivités éloignées, réduisant ainsi leur dépendance des génératrices diesel. La Première Nation de Pikangikum a été la première collectivité à être électrifiée et a été branchée au réseau en décembre 2018, tandis que le reste des travaux devrait être terminé en 2023, pour un coût total de 1,9 milliard de dollars. Après 25 années d’exploitation du projet, les 24 Premières Nations concernées auront la possibilité d’acheter les 49 % restants du capital-actions du projet.

Le financement initial des collectivités des Premières Nations a été établi au moyen de subventions non remboursables de Services aux Autochtones Canada. Le gouvernement de l’Ontario a également participé par l’entremise de son programme de garanties d’emprunt pour les Autochtones.

Le tronçon Pikangikum de la ligne a été financé par Affaires autochtones et du Nord Canada dans le cadre du volet de financement des petits projets d’immobilisations. Les coûts initiaux de mise en valeur du projet ont été en partie couverts par un compte de report détenu par la Commission de l’énergie de l’Ontario. Le compte ne vise absolument pas les coûts de démarrage ou de formation du partenariat de la WPLP. Par contre, les coûts d’aménagement du projet à la suite de la formation du partenariat seront recouvrés à partir du tarif de base lorsque la société commencera à percevoir des revenus.

Au cours de l’exécution du projet, Services aux Autochtones Canada offrira également un soutien constant pour tenir compte des coûts considérables de combustible diesel évités, car ces collectivités fonctionnaient auparavant avec des génératrices diesel. Le financement sera débloqué lorsque chaque collectivité sera branchée. Le projet réduira considérablement les coûts financiers et sociaux de la production d’électricité au diesel. Cela créera près de 900 millions de dollars d’avantages socioéconomiques, notamment plus de 6,6 millions de tonnes d’équivalent CO² non émises. Il en résultera une amélioration de la santé des membres de la collectivité et cela créera environ 769 emplois tout en stimulant la croissance économique dans la région. La WPLP prévoit que les lignes de transport alimenteront finalement les divers utilisateurs industriels prévus, notamment les mines, dans ses territoires traditionnels.

Opiikapawiin Services LP, partenariat appartenant aux 24 Premières Nations touchées, administre, pour le compte de la Wataynikaneyap Power, les projets et programmes qui ont trait à la mobilisation communautaire, à l’état de préparation des collectivités, à l’enseignement et à la formation, à la préparation aux affaires, à la mobilisation des intervenants, aux communications, au renforcement des capacités et à la gestion des avoirs.

Les projets d’infrastructures d’investissement décrits aux présentes n’ont été possibles qu’en conjuguant la politique publique actuelle, des partenaires du secteur privé, des sources de capitaux et des intérêts autochtones. Ils prouvent que, moyennant les outils de politique publique et les partenaires nécessaires, les collectivités des Premières Nations peuvent bénéficier d’infrastructures pour améliorer la vie de leurs membres et contribuer à l’économie nationale.

Ce ne sont pas toutes les Premières Nations qui se trouveront dans des situations analogues aux cas que nous venons de décrire. Par contre, en présence d’un lien de créativité et d’intérêt, les obstacles au succès ont été et sont surmontés. Pour reproduire les projets d’infrastructure réussis mentionnés ici, il serait bon que le Canada suive les recommandations que voici :

1. Étudier des solutions sur mesure et les utiliser, ce qui est peut-être plus facile à mettre en œuvre. La préférence du Canada pour les solutions « universelles », lorsqu’il s‘agit des Premières Nations, ne fonctionne tout simplement pas. Il est souvent plus facile de régler un problème en se concentrant sur le particulier et non sur l’abstrait.
2. Adapter les projets d’infrastructure qui ont réussi : De plus en plus de Premières Nations ont trouvé des solutions à leurs difficultés en matière d’infrastructure. Le Canada devrait reproduire, adapter et appliquer les solutions éprouvées.
3. Tirer parti des actifs et des ententes qui existent. Il est souvent plus facile de travailler avec des collectivités qui ont déjà envisagé et conclu des ententes dans d’autres projets.
4. Augmenter l’accès des collectivités autochtones au capital. Afin de reproduire les modèles actuels de projets d’infrastructure autochtones réussis, les Premières Nations ont besoin d’un meilleur accès au capital. Une des solutions serait un programme fédéral de garanties d’emprunt pour les Autochtones analogue au Programme ontarien de garanties d’emprunt pour les Autochtones.
5. Reconnaître que les partenaires autochtones offrent une valeur aux contribuables canadiens. Les Premières Nations, en tant que partenaires dans l’infrastructure, peuvent réduire la nécessité, pour le Canada, d’assumer des dettes publiques pour des projets d’infrastructure.

Pour que l’ensemble du pays puisse aller de l’avant après la COVID-19, les gouvernements et les entreprises devront faire participer vraiment les Autochtones à des investissements en infrastructures comparables par la qualité et la portée au niveau de vie national.

Les Premières Nations sont conscientes du potentiel de transformation communautaire de l’infrastructure essentielle. Dans l’ensemble du pays, les Autochtones contournent et surmontent les obstacles à leur participation à la prospérité du Canada en s’impliquant et en investissant dans les projets d’infrastructure qui portent amélioration de la vie quotidienne de leurs membres et génèrent des recettes pour bâtir leurs collectivités. Dans chacun des cas de succès décrits ici, les Premières Nations ont surmonté les difficultés en matière de financement, de capacité, d’échelle, de limitations politiques, de difficultés juridiques et d’échéanciers de projets pour lancer, construire et mettre en service des infrastructures qui profiteront à leurs collectivités et, globalement, à l’économie canadienne.

La vision du Canada en ce qui a trait à la prospérité et aux possibilités pour tous ne se concrétisera que lorsque les peuples autochtones figureront pleinement comme participants actifs dans l’économie nationale. Il est temps que le Canada adopte et accepte les remarquables succès d’infrastructure dont les Premières Nations, en partenariat avec les entreprises et le secteur financier, ont prouvé qu’ils fonctionnent pour améliorer la vie de tous les Canadiens.

Renseignements supplémentaires sur les initiatives d’infrastructure autochtones

Institut des infrastructures des Premières Nations : http://fnii.ca/

L’Institut des infrastructures des Premières Nations est une initiative pilotée par les Premières Nations et dont l’objet est d’appuyer de meilleurs résultats en matière d’infrastructure des Premières Nations en fournissant les compétences et les mécanismes nécessaires pour que les Premières Nations puissent planifier, obtenir, prendre en charge et gérer les actifs infrastructurels.

Coalition des grands projets des Premières Nations : https://www.fnmpc.ca/

La Coalition des grands projets des Premières Nations est un collectif national de 67 nations autochtones œuvrant pour l’amélioration du bien-être économique de leurs membres. La Coalition est consciente qu’une économie forte dépend d’un environnement sain appuyé par le dynamisme au niveau des cultures, des langues et des expressions du droit traditionnel. La Coalition œuvre pour ses membres aux fins suivantes :

• protéger l’air, les terres, l’eau et les sources médicinales;
• obtenir une juste part des avantages des projets;
• rechercher des possibilités de prise en charge de projets, par exemple pipelines et infrastructures d’électricité.

1. Le Cercle de feu est un projet d’aménagement minier et métallurgique de chromite dans les basses terres de la Baie James, dans le Nord de l’Ontario. Source : https://fr.wikipedia.org/wiki/Cercle_de_feu_(Ontario) ↑

Partenaires du secteur privé : Manuvie et Shopify

Partenaire de consultation : Deloitte

Gouvernement : Gouvernement du Canada

Gouvernements provinciaux :

British Columbia,  Saskatchewan, Ontario et Québec

Partenaires de recherche : Conseil national de recherches Canada et Centre des Compétences futures

Fondations: Metcalf Foundation

FPP tient à reconnaître que les points de vue et opinions exprimés dans cet article sont ceux des auteurs et ne reflètent pas nécessairement ceux des partenaires du projet.