La crise économique provoquée par la COVID-19 a mis en lumière la nécessité de réformer le cadre de soutien du revenu du Canada. Si l’on ajoute à cela les risques bien présents d’automatisation et de pénuries de main-d’œuvre liées au vieillissement de la population, nous avons d’excellentes raisons de créer un cadre moderne afin de promouvoir le travail et de réduire au maximum les pertes de revenu des travailleurs ayant perdu leur emploi. Lorsque viendra le temps de rebâtir notre économie suite à cette crise, les décideurs canadiens devront s’atteler à cette tâche complexe, mais ô combien essentielle.

Avant la crise de la COVID-19, il y avait déjà une pression croissante en faveur de réformes substantielles du cadre de soutien du revenu du Canada. En effet, le modèle de l’assurance-emploi issu de la Grande Dépression avait manifestement fait son temps : actuellement, il couvre moins de la moitié des travailleurs sans emploi, sa rigidité n’est pas adaptée à « l’économie à la demande » et il ne convient pas à la situation des travailleurs en milieu ou en fin de carrière touchés par une perte d’emploi liée aux progrès technologiques ou à l’évolution du marché.

Alors que ces problèmes galvanisaient déjà des appuis en faveur de divers types de réformes, dont l’adoption d’un revenu de base garanti, la pandémie de la COVID-19 les a exacerbés. Cette crise a accentué la nécessité de reconceptualiser le cadre de soutien du revenu du Canada. Le fait que le gouvernement ait dû créer deux nouveaux programmes (la Prestation canadienne d’urgence et la Subvention salariale d’urgence du Canada) au milieu de la crise montre bien que notre système actuel n’est plus adapté aux besoins de notre pays.

Dans le cadre de l’effort de rétablissement postérieur à la pandémie, nous assisterons à un élan renouvelé en faveur de la modernisation et de la réforme de nos programmes de soutien du revenu. Un tel programme comportera nécessairement plusieurs volets : il devra tenir compte de multiples problèmes politiques, dont la pauvreté, l’invalidité, le perfectionnement des compétences et le logement, pour ne citer que ces quelques exemples, solliciter la participation de différents niveaux de gouvernement et, bien sûr, aider des personnes de tous milieux ayant diverses compétences et expériences de vie. En bref, la réforme du cadre de soutien du revenu du Canada est à la fois indispensable et extrêmement complexe.

D’autres essais de cette série (ainsi que des travaux antérieurs publiés par le Forum des politiques publiques) traitent de questions connexes, dont le traitement du travail atypique, les inégalités salariales et l’égalité entre les sexes au sein de la population active. L’auteur de ce bref essai préconise l’adoption de subventions salariales comme politique de soutien du revenu favorable au travail afin d’aider à accroître le taux d’emploi et le revenu des travailleurs ayant perdu leur emploi. On pourrait comparer les subventions salariales à une politique sociale axée sur l’emploi et conçue pour « rendre le travail payant ».

La Subvention salariale d’urgence du Canada (SSUC) a été conçue comme une mesure extraordinaire pour faire en sorte que les travailleurs demeurent attachés à leur entreprise durant la pandémie de la COVID-19. Elle s’adresse aux employeurs qui connaissent une forte chute de leurs revenus durant le ralentissement économique et couvre 75 % du salaire de l’employé pendant un maximum de 24 semaines. L’objectif de la SSUC est de réduire au maximum les pertes d’emplois et de mieux positionner les entreprises, et l’économie dans son ensemble, pour qu’elles puissent reprendre leurs activités normales lorsque les restrictions liées à la santé publique seront assouplies.

Cependant, cette mesure temporaire ne reflète pas la conception normale des subventions salariales. En effet, les subventions salariales sont des mesures politiques actives du marché du travail généralement conçues, soit pour réduire les coûts de la main-d’œuvre liés à l’emploi de certains travailleurs (subventions salariales du côté de l’employeur), soit pour augmenter les incitatifs visant à convaincre certains travailleurs d’accepter une offre d’emploi (subventions salariales du côté de l’employé). Le premier type de subvention sert à accroître l’emploi de certains travailleurs en augmentant la demande pour leur main-d’œuvre, et le deuxième type à accroître l’emploi en augmentant la présence sur le marché de certains travailleurs. De par leurs caractéristiques, ces deux subventions sont des politiques visant à « rendre le travail payant » et sont, de ce fait, parfois décrites comme des « politiques sociales axées sur l’emploi ».

La prémisse d’une subvention salariale est que l’emploi payé s’accompagne d’une combinaison d’avantages financiers et non financiers pour les personnes, les ménages et les collectivités, et que les programmes de soutien du revenu doivent favoriser le travail.

La majorité des programmes de soutien du revenu actuels du Canada ont pour objectif implicite d’encourager leurs bénéficiaires à revenir sur le marché du travail et à leur donner les moyens de le faire. Le problème est que les antécédents professionnels de ces personnes sont généralement décevants. Par exemple, les programmes d’aide sociale de l’Ontario ont vu leur durée moyenne doubler au cours des dix dernières années, et 80 % des personnes qui quittent le système y retournent dans l’année qui suit.

Il existe diverses raisons qui expliquent pourquoi le système a tant de difficultés à aider les personnes à revenir sur le marché du travail. L’un des facteurs est le rôle des incitatifs. Certains programmes de soutien du revenu découragent l’emploi payé en raison du taux de retenue connexe. Dans certains cas, les taux marginaux d’imposition réels peuvent dépasser 100 %, surtout dans le cas des prestations en nature, comme les soins de santé, le logement et les services de garde.

Il vaut ici la peine d’élaborer sur le rôle des taux marginaux d’imposition réels. Les Canadiens qui reçoivent des prestations publiques commencent à perdre ces prestations dès qu’ils touchent un revenu. En fonction de la situation, la perte d’une prestation peut être substantielle : deux dollars gagnés sous forme de revenu d’emploi peuvent coûter jusqu’à un dollar en soutien direct du revenu. Et ces coûts peuvent s’accumuler encore plus dans le cas des personnes ou des ménages qui perdent une assurance-maladie subventionnée ou subissent une augmentation de loyer du fait que leur logement est assujetti à un loyer proportionné au revenu.

Ces accumulations de coûts peuvent nuire aux avantages financiers associés à un emploi payé et, par conséquent, inciter les bénéficiaires de prestations à ne pas travailler, les empêchant ainsi de revenir sur le marché du travail payé. Le risque ultime de cette situation est que le système de soutien du revenu commence à fonctionner non pas comme un filet de sécurité qui aide les travailleurs ayant perdu leur emploi à revenir sur le marché du travail, mais comme une toile d’araignée qui piège ces travailleurs en les retenant dans la dépendance.

C’est ici que les subventions salariales doivent entrer en jeu. Elles constituent une intervention politique qui déploie activement des ressources publiques, soit pour faciliter l’embauche de travailleurs ayant perdu leur emploi, soit pour inciter ces travailleurs à accepter un emploi faiblement rémunéré. L’objectif est de réduire au maximum les coûts et d’accroître au maximum les avantages financiers d’un employé, d’où la notion de « rendre le travail payant ». Les subventions salariales sont régulièrement décrites comme des « prestations liées à l’exercice d’un emploi », car elles constituent une sorte d’avantage public offert sous la forme d’un soutien actif à l’emploi.

Prenons, par exemple, un travailleur des sables bitumineux qui perd son emploi et n’arrive pas à trouver un nouveau travail dont le niveau de salaire équivaut à celui de son ancien emploi, ou même, à sa prestation d’assurance-emploi. Du point de vue de l’employé, une subvention salariale serait un supplément salarial qui lui permettrait de réduire l’écart entre son revenu antérieur (ou, au moins, le montant de la prestation d’assurance-emploi) et le taux de rémunération de son nouveau poste. Elle correspondrait donc à une intervention politique qui « rendrait le travail payant » pour le bénéficiaire concerné.

Cette approche diffère donc d’autres mesures de soutien du revenu dont l’objectif implicite est d’aider les bénéficiaires à revenir sur le marché de l’emploi rémunéré, mais qui, en règle générale, ont donné des résultats mitigés. Les subventions salariales poursuivent cet objectif implicite en incluant le travail payant aux caractéristiques explicites de leur conception. En effet, pour y avoir droit, il faut avoir un emploi.

Actuellement, les subventions salariales ne représentent qu’une petite portion des programmes de soutien du revenu du Canada. L’Allocation canadienne pour les travailleurs du Canada (précédemment appelée Prestation fiscale pour le revenu de travail) prévoit des subventions à l’emploi pour les personnes et les familles à faible revenu afin de les aider à surmonter ce que l’on appelle le «  mur de l’aide sociale ». Il s’agit d’une initiative positive qui bénéficie du soutien de multiples partisans. Mais ce programme est relativement restreint – par exemple, les sommes octroyées à l’Allocation canadienne pour les travailleurs du Canada représentent à peine 10 % de l’ensemble du programme d’assurance‑emploi.

Les tendances économiques montrent de plus en plus clairement qu’il est nécessaire d’étendre les subventions salariales. La première tendance est la distribution inégale des risques liés à l’automatisation entre les secteurs. Non moins de 40 % des travailleurs du Canada occupent des emplois à haut risque d’automatisation. Cela signifie que, durant les prochaines années, un nombre considérable d’emplois vont probablement disparaître, en tout ou en partie, en raison de l’adoption de nouvelles technologies. La politique publique devra alors aider les personnes touchées, d’une part, à faire face à des pertes de revenu considérables et, d’autre part, à trouver, et à conserver, un nouvel emploi.

Un autre point à prendre en considération est que la population vieillissante du Canada va entraîner des pénuries de main-d’œuvre dans certains secteurs de l’économie, ce qui aura des conséquences négatives sur la production économique globale du Canada. C’est pourquoi il sera important de faire en sorte que les responsables de la politique publique se donnent pour mission d’amener le plus possible de travailleurs sous-utilisés dans l’économie.

Les subventions salariales peuvent aider à mettre des travailleurs ayant perdu leur emploi en lien avec des postes non pourvus. Du côté de l’employeur, ces subventions peuvent réduire les coûts préalables à l’embauche d’un travailleur ayant perdu son emploi. Du côté de l’employé, elles peuvent faire augmenter le salaire proposé à un travailleur ayant perdu son emploi de façon à l’inciter à accepter un emploi dont la rémunération est inférieure a celle de son emploi précédent.

Les économistes et les spécialistes politiques tous groupes confondus se rendent de plus en plus compte que les subventions salariales ont un rôle à jouer dans le cadre moderne du soutien du revenu. Par exemple, David Neuwark, économiste du travail à l’Université de Californie, a proposé une subvention salariale temporaire pour l’employeur afin de stimuler l’emploi dans des communautés au taux de pauvreté élevé. Le spécialiste politique conservateur américain, Oren Cass, propose, pour sa part, une subvention salariale pour l’employé qui serait versée directement aux travailleurs afin de combler l’écart salarial encouru par les travailleurs ayant perdu leur emploi qui acceptent un nouvel emploi moins bien rémunéré. Ce consensus entre la gauche et la droite découle en grande partie de données probantes incontestables concernant les innombrables avantages sociaux et économiques de l’emploi rémunéré.

Ces données révèlent généralement que les subventions salariales peuvent renforcer la participation au marché du travail et accroître le revenu des travailleurs concernés. À cet égard, prenons les études suivantes :

  • Les auteurs d’un rapport publié en 2000 par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont examiné le versement et les effets des subventions salariales dans diverses régions. Ils ont découvert que, dans l’ensemble, les subventions salariales « avaient un effet positif sur le nombre des travailleurs », mais pouvaient avoir un petit effet négatif sur le nombre d’heures travaillées, du fait qu’elles augmentaient le rendement horaire.
  • Les auteurs d’un rapport publié en 2005 par l’OCDE ont constaté que les compléments de revenu d’activité, comme les subventions salariales, pouvaient aider à combler l’écart entre les objectifs d’efficacité liés à une augmentation de la main-d’œuvre et les objectifs d’équité liés au soutien des travailleurs désavantagés ou peu qualifiés.
  • Suite à une étude réalisée aux États‑Unis en 2018 dans le cadre de l’Hamilton Project, on a constaté que les subventions salariales pouvaient accroître le revenu et le taux d’emploi des travailleurs désavantagés.
  • Un rapport publié en 2019 par la Brookings Institution a mis en lumière les résultats de nombreuses recherches qui montrent que les subventions salariales peuvent avoir des retombées, telles que :
    • une réduction de l’utilisation d’autres types d’aides publiques;
    • une amélioration des résultats scolaires des enfants des travailleurs;
    • une diminution des interventions du système de justice criminelle auprès des bénéficiaires et de leurs enfants; et
    • une réduction de la pauvreté à long terme.

Ces études sont prometteuses. Cependant, c’est peut-être ici, au Canada, que l’étude la plus convaincante et la plus exhaustive concernant les subventions salariales a eu lieu, dans les années 1990. Elle mérite qu’on y revienne. Entre 1992 et 1995, les responsables du Projet d’autosuffisance canadien ont fait des expériences concernant les subventions salariales en Colombie‑Britannique et au Nouveau‑Brunswick durant une période caractérisée par un chômage élevé à long terme. Ce programme offrait des suppléments de revenu généreux limités dans le temps aux parents célibataires qui bénéficiaient de l’aide sociale depuis au moins une année, puis avaient retrouvé un emploi à temps plein.

Les résultats sont, dans l’ensemble, impressionnants. Les faits suivants parlent d’eux-mêmes :

  • une augmentation de 61 % de la moyenne d’emploi à temps plein sur une période de trois ans;
  • une augmentation de 28 % de la moyenne du revenu annuel sur une période de trois ans;
  • une augmentation de 10 % de moins de la moyenne des bénéficiaires de l’aide sociale sur une période de trois ans;
  • une augmentation de 10 % du revenu familial global durant les six mois précédents;
  • une diminution de 11 % du nombre des familles au revenu familial global inférieur au seuil de la pauvreté durant les six mois précédents; et
  • lors d’un travail de recherche mené en 2005, l’économiste avant-gardiste canadien, David Card, et ses collègues ont même constaté que ce programme avait essentiellement commencé à s’autofinancer grâce à l’augmentation des impôts sur le revenu enregistrée au cours des 30 mois suivant sa mise en œuvre.

La seule conclusion défavorable du travail de recherche de Card sur le Projet d’autosuffisance canadien est que les améliorations liées à l’emploi et aux revenus ne semblaient pas demeurer suite au retrait subséquent des subventions salariales. Le salaire des travailleurs n’augmentait pas suffisamment pour compenser la perte de la subvention ou, dans certains cas, ces travailleurs perdaient leur emploi lorsque la subvention arrivait à échéance.

L’une des explications possibles est que la conception même du programme (dont le processus d’adhésion était, notamment, complexe) nuisait à ses effets à long terme. Lors d’une analyse plus récente les économistes du travail, Chris Riddell et W. Craig Riddell, se sont également demandé si les effets à long terme du Projet d’autosuffisance canadien n’étaient peut-être pas amoindris par des chocs politiques distincts, mais connexes, comme, par exemple, des changements parallèles à des programmes d’aide sociale et la prestation fiscale canadienne pour les enfants, qui pourraient avoir indûment affecté les résultats. Comme Riddell le dit dans un document paru en 2016 : « Sur la base de nos enquêtes, nous pensons que les estimations expérimentales du Projet d’autosuffisance sont indûment pessimistes concernant les conséquences à long terme des incitatifs financiers temporaires sur la dépendance à l’aide sociale. Il semblerait également que le comportement observé du groupe témoin expérimental surestime la mesure dans laquelle les bénéficiaires à long terme de l’aide sociale ayant des enfants à charge délaissent l’aide au revenu en l’absence d’incitatif à cette fin. »

La principale conclusion du Projet d’autosuffisance canadien est la suivante : selon les données probantes recueillies, les subventions salariales sont un outil politique utile pour prolonger à court et à long terme l’emploi et le revenu des travailleurs ayant perdu leur emploi. Les effets positifs des subventions salariales sur le marché du travail peuvent même compenser la majeure partie des coûts financiers. Et cela ne représente même pas les avantages non financiers dont bénéficient les personnes, les ménages et les communautés.

L’avantage conceptuel des subventions salariales est fort. Il ne faut pas oublier que l’objectif est d’aider les travailleurs ayant perdu leur emploi soit à trouver un nouvel emploi, soit à réduire au maximum la perte de leur revenu sur la base de la prémisse sous-jacente selon laquelle un travail rémunéré s’accompagne d’importants avantages financiers et non financiers. C’est pourquoi la politique publique doit activement favoriser l’emploi rémunéré.

Cependant, la conception pratique d’une subvention salariale est complexe. Les décideurs doivent, en effet, tenir compte de divers éléments, dont l’admissibilité, la générosité, la conditionnalité, la durée, l’élimination progressive et les mécanismes de prestation. Comme l’auteur d’une étude de l’OCDE l’a dit : « Quels que soient l’élégance et l’attrait extérieur des politiques RTP [rendre le travail payant], leur efficacité dépend réellement du détail de leur administration ».

Voici quelques points dont il faut tenir compte pour concevoir et mettre en œuvre une politique de subvention salariale. Cette liste n’est en aucun cas exhaustive :

Divers instruments politiques pourraient servir à mettre en place une subvention salariale. Ils pourraient prendre les formes suivantes :

Le mécanisme de prestation dépendra de l’objectif de la politique (la déduction des charges sociales peut servir à favoriser l’embauche et les deux autres instruments politiques peuvent servir à accroître le salaire net, par exemple) et déterminera quel niveau de gouvernement est le mieux placé pour mettre en œuvre le programme. Responsable de l’administration conjointe des impôts sur le revenu et des retenues à la source, le gouvernement fédéral pourrait être mieux à même de s’occuper des deux premières options. Les provinces et les territoires, qui exploitent divers programmes de transfert direct, pourraient être bien placés pour offrir quelque chose comme un supplément de revenu direct aux travailleurs à faible revenu.

Le montant de la subvention doit être déterminé en fonction de plusieurs facteurs. Le but ultime des subventions salariales pour les employés doit être de créer une différence palpable entre le revenu de l’aide sociale et le revenu d’emploi afin d’inciter les bénéficiaires à accepter une offre d’emploi. Mais les décideurs doivent aussi tenir compte de facteurs comme les conditions économiques, la durée du chômage et le salaire réel par rapport au revenu antécédent ou à la prestation de l’assurance-emploi.

Les critères d’admissibilité peuvent cibler les travailleurs sans emploi en fonction de la durée de leur chômage, de leur revenu ou de l’endroit où ils vivent. Les subventions salariales peuvent être assorties de critères d’admissibilité élargis ou s’adresser à des populations désavantagées. Le Projet d’autosuffisance canadien , par exemple, ciblait les bénéficiaires à long terme de l’aide sociale.

Les subventions salariales peuvent prendre la forme d’incitatifs à l’embauche à court terme ou demeurer en place pour soutenir l’emploi à moyen ou même à long terme. Il n’en reste pas moins que, selon les données probantes issues du Projet d’autosuffisance canadien, les subventions salariales pourraient ne pas produire d’avantages à long terme si elles sont retirées trop tôt. Un point dont on tient couramment compte dans le cadre des recherches à ce sujet est l’augmentation prévue du salaire des bénéficiaires, qui fait que les subventions peuvent être retirées et remplacées au fur et à mesure que le salaire augmente.

L’inadmissibilité progressive revêt une importance cruciale pour la relation employeur-employé. Elle exerce un effet prépondérant sur les incitatifs de rétention et de travail continu. Par exemple, l’une des options courantes présentée par Cass consiste à fixer la subvention salariale comme une partie de l’écart entre le taux de rémunération du marché et un taux cible, puis d’abaisser progressivement la subvention en fonction de l’augmentation du salaire du marché.

Les données probantes montrent que les prestations liées à l’exercice d’une activité comme les subventions salariales sont le plus efficace lorsqu’elles sont associées à d’autres interventions politiques. Par exemple, pour augmenter la participation des parents célibataires au marché du travail, il peut être nécessaire d’offrir à la fois des subventions salariales et des services de garde.

Ces facteurs liés à la conception et à la mise en œuvre des politiques font intervenir des questions d’une grande complexité, qu’il ne faut en aucun cas minimiser. L’un des plus grands défis, comme Cass l’a mentionné, « vient des territoires inexplorés ». Par rapport à d’autres pays, le Canada n’a pas beaucoup d’expérience dans la conception et la mise en œuvre de subventions salariales de grande envergure. On estime, en effet, qu’au Canada, les subventions salariales représentent moins de 10 % des dépenses en mesures actives d’emploi. Même le Projet d’autosuffisance canadien se limitait à 5 729 parents célibataires de la Colombie-Britannique et du Nouveau-Brunswick.

Mais ce manque d’expérience ne doit pas empêcher les décideurs d’inclure des subventions salariales dans un plus vaste éventail de réformes du cadre du soutien du revenu du Canada. Bien au contraire. Les projections concernant les risques liés à l’automatisation et les pénuries de main-d’œuvre constituent des arguments solides pour adopter des politiques favorables au travail. Les décideurs doivent bien réfléchir à la conception et à la mise en place des politiques en suivant l’orientation préconisée dans le présent document. À cette fin, il pourrait être utile de lancer des projets pilotes locaux et régionaux dans le cadre du Projet d’autosuffisance canadien de façon à pouvoir expérimenter divers concepts et diverses possibilités d’application.

Au Canada, les gouvernements n’ont pas beaucoup utilisé les subventions salariales dans le cadre de leurs programmes de soutien du revenu ou de leurs politiques relatives au marché du travail. On a surtout favorisé les paiements de transfert aux personnes touchées ou les subventions à la formation professionnelle. La situation provoquée par la COVID-19 pourrait, à cet égard, être un catalyseur de changement politique.

Cette crise a clairement montré, d’une part, que les décideurs canadiens doivent moderniser le cadre de soutien du revenu de notre pays et, d’autre part, que la Subvention salariale d’urgence du Canada pourrait aussi normaliser le rôle de la politique publique dans le soutien à l’embauche et au rééquilibrage du revenu des travailleurs ayant perdu leur emploi.

Les faits donnent à penser que cette stratégie pourrait avoir un effet positif. L’adoption de subventions salariales pourrait aider des travailleurs ayant perdu leur emploi à trouver un nouvel emploi et à réduire au maximum leurs pertes de revenu. Il y a, certes, divers concepts politiques et diverses caractéristiques de mise en œuvre dont il faut sérieusement tenir compte, mais le bien‑fondé conceptuel et empirique d’un programme pro-travail est généralement acquis. C’est pourquoi, suite à la crise actuelle, les décideurs canadiens devront absolument emprunter cette voie pour reconstruire le cadre de soutien du revenu.

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