Le Canada a déjà fait face à des crises et à des récessions financières, mais rien de comparable à la pandémie actuelle, durant laquelle les gouvernements ont fermé des sections majeures de l’économie et dépensé des milliards pour soutenir des personnes et des entreprises aux abois.

Sans itinéraire clair sur lequel se fonder, les gouvernements sont confrontés au défi de promouvoir l’investissement et la croissance économique, de ramener les gens au travail, de protéger les plus vulnérables et de remédier à l’explosion de la dette et des déficits. Parallèlement à ces différents défis simultanés, ils doivent aussi faire en sorte que le traitement d’une priorité ne nuise pas au traitement d’une autre priorité.

Par exemple, il ne faut pas qu’en tentant de remédier à l’accumulation du déficit, ils prennent des mesures qui découragent l’investissement et la croissance économique. De même, la protection des plus vulnérables ne doit pas engendrer des programmes qui dissuadent les gens de retourner au travail, car la reprise du travail est essentielle à la reprise économique. En sus d’équilibrer les priorités, les gouvernements doivent cibler de manière très pointue les défis économiques et budgétaires et être suffisamment courageux pour retarder le traitement d’autres priorités moins urgentes. De par leur ampleur, les problèmes économiques et financiers s’imposent comme les principales priorités actuelles.

La fermeture partielle de l’économie a provoqué la chute du produit intérieur brut (PIB), ce qui a initialement fait en sorte que 30 % de la main‑d’œuvre s’est retrouvée sans emploi ou a vu ses heures de travail substantiellement réduites^[1]. Comme les recettes gouvernementales ont chuté et que les dépenses ont énormément augmenté, le déficit fédéral a explosé à plus de 350 milliards de dollars. La dette du Canada atteindra ainsi, selon les prévisions, plus d’un billion de dollars. C’est pourquoi le Canada est à un tournant décisif de son histoire : les dépenses gouvernementales ont explosé, l’activité économique et les recettes gouvernementales ont considérablement diminué et la pandémie a fait naître le spectre d’un avenir incertain et potentiellement plus compliqué.

À ce carrefour critique, la principale priorité devrait être de promouvoir la croissance économique, de ramener les gens au travail et de rétablir les recettes gouvernementales. Pour ce faire, il faut favoriser les investissements stratégiques dans les infrastructures (i.e., les infrastructures liées au transport pour favoriser le commerce) qui créent des emplois à court terme et améliorent la productivité à long terme. Les premiers ministres provinciaux pourraient saisir cette occasion en agissant rapidement et avec détermination pour éliminer les barrières commerciales interprovinciales. Les gouvernements doivent axer leurs efforts sur des gains faciles, soit sur des secteurs existants ou émergents dans lesquels le Canada a un avantage stratégique, et élaborer des plans d’action visant à promouvoir l’investissement et éliminer les obstacles à la croissance. Certains des principaux moteurs de l’activité économique et des recettes gouvernementales du Canada, soit les secteurs de l’énergie, du tourisme et des déplacements aériens, ont été particulièrement touchés par la pandémie, et il est essentiel que le gouvernement fédéral offre à ces secteurs un soutien temporaire pour leur permettre de demeurer concurrentiels vis-à-vis de leurs homologues étrangers.

Par rapport à des pays au niveau similaire, l’investissement et la compétitivité économique du Canada ont diminué; à cet égard, il est nécessaire que le gouvernement canadien règle certaines causes sous-jacentes évidentes^[2]. Le Canada a un véritable fouillis d’impôts des entreprises, dans lequel sont intégrés des incitatifs contreproductifs, comme l’impôt des petites entreprises, qui décourage la croissance des petites entreprises. Il est maintenant temps que le Canada réforme son régime fiscal pour promouvoir avant tout l’investissement et l’amélioration des recettes gouvernementales. De même, les entreprises ont indiqué qu’un fardeau réglementaire excessif constituait un obstacle à leur expansion et à leur investissement. Il faut que le gouvernement fédéral suive l’exemple de certaines provinces, notamment celui de la Colombie-Britannique, qui a éliminé des règlements inutiles pour promouvoir la croissance et l’investissement.

Le gouvernement doit aussi investir dans des initiatives susceptibles d’aider les entreprises à s’adapter aux nouvelles réalités économiques de la pandémie et de l’après-pandémie. Par exemple, les petites entreprises, qui sont d’importants moteurs de la croissance économique et de la création d’emplois, ont été particulièrement touchées par la fermeture de l’économie ainsi que par les nouvelles exigences issues de la pandémie, comme la distanciation physique. Les gouvernements pourraient aider les petites entreprises en favorisant leur adaptation aux outils numériques et en étendant l’accès à Internet à toutes les régions du Canada^[3].

La reprise économique dépendra aussi de la capacité du gouvernement d’équilibrer ses programmes d’aide de façon à protéger les personnes vulnérables et à encourager le retour au travail. La pandémie et le ralentissement économique ont nécessité l’octroi d’un soutien financier considérable et immédiat aux personnes sans emploi, sous-employées et vulnérables. Cependant, les données montrent que le niveau des prestations des nouveaux programmes était si élevé qu’au lieu de simplement remplacer une perte de revenu, ces programmes ont constitué des transferts de fonds^[4]. Or, si les gens peuvent gagner plus d’argent en restant sécuritairement à la maison, pourquoi retourneraient-ils au travail^[5]?

Un autre problème du même ordre est la facilité avec laquelle il est possible de bénéficier des programmes. Par exemple, est-ce que les changements à l’assurance-emploi, qui permettent aux gens de toucher des prestations après avoir travaillé seulement 120 heures (environ trois semaines et demie) durant l’année précédente, risquent de dissuader les gens de continuer de travailler? Il ne faut pas encourager les personnes déplacées en raison de la pandémie et de la fermeture des industries à demeurer en marge pendant que d’autres retournent au travail et que les gouvernements s’évertuent à redémarrer l’économie.

À ce jour, la majorité des programmes avaient pour objectif de procurer une aide financière aux personnes qui ne travaillaient pas; il est temps de penser davantage à encourager et à soutenir les personnes qui peuvent recommencer à travailler. Le gouvernement fédéral pourrait bonifier l’Allocation canadienne pour les travailleurs, qui complète le revenu d’emploi des personnes à faible revenu et augmente au fur et à mesure de l’augmentation du revenu. Ce programme, qui prévoit une aide financière visant à encourager les personnes à faible revenu sans emploi à retourner et à demeurer sur le marché du travail, peut ensuite inciter ces personnes à passer d’un emploi à temps partiel à un emploi à temps plein du fait que le montant de la prestation augmente en fonction du revenu. Il serait particulièrement utile pour les personnes qui travaillaient dans un secteur en difficulté et qui doivent maintenant trouver un emploi ailleurs.

Pour aider les travailleurs à passer des secteurs en déclin à des secteurs en expansion, il est essentiel de leur offrir plus de programmes de formation et de recyclage. La prestation pour la formation du Canada pourrait être remaniée, car les fonds qu’elle prévoit actuellement sont destinés uniquement aux travailleurs qui souhaitent mettre à niveau et perfectionner leurs compétences; de plus elle se monte à un maigre 250 $ par année, jusqu’à concurrence d’un maximum cumulatif de 5 000 $. Comme les cours de formation offerts par les gouvernements et les établissements d’enseignement s’adaptent parfois lentement aux changements qui surviennent sur le marché de travail, il faut que les gouvernements établissent des partenariats employeur-gouvernement grâce auxquels des entreprises, des employeurs et des gouvernements pourront contribuer à financer des programmes de formation axés sur des emplois existants dans des secteurs en expansion.

La mobilité de la main-d’œuvre est aussi essentielle. C’est pourquoi les provinces doivent unir leurs forces (en suivant l’exemple des provinces de l’Ouest) et éliminer les obstacles qui empêchent la reconnaissance des titres et des diplômes des travailleurs qualifiés et des professionnels dans d’autres provinces/territoires.

Le redémarrage de l’économie et le retour au travail sera un plus pour les recettes et le budget des gouvernements, mais il faudra aussi s’occuper des dépenses. En effet, il n’est pas possible de maintenir indéfiniment un déficit galopant. Par rapport aux autres pays de l’OCDE, le fardeau de la dette du Canada est, certes, gérable, mais il ne tient pas compte de la dette provinciale, qui est parmi les plus élevées des gouvernements infranationaux de même acabit. De plus, les taux d’intérêt ont atteint un creux historique et l’endettement, aujourd’hui gérable, risque de ne plus l’être à l’avenir si les taux d’intérêt augmentent. Et il y a encore la question de l’équité intergénérationnelle dont il faut tenir compte : l’accumulation des déficits et des dettes signifie que les générations futures supporteront le fardeau de coûts de portage excessivement élevés.

À court terme, l’augmentation des dépenses gouvernementale est justifiée, mais la principale question à se poser est de savoir quel type de dépense. À ce jour, la majorité des fonds fédéraux ont été alloués à des programmes d’aide aux personnes affectées par la pandémie et le ralentissement économique. Bien qu’il faille continuer de procurer ce type d’aide jusqu’au rétablissement de l’économie, il ne faut pas que les montants accordés soient si généreux qu’ils excèdent la perte de revenu. En outre, si l’on consacre plus d’argent à la consommation actuelle, notamment en bonifiant les transferts de fonds par l’établissement de l’équivalent d’un revenu annuel garanti, les gouvernements seront confrontés à des coûts futurs qui engendreront soit une dette supplémentaire, soit une augmentation d’impôts.

Par contre, si les fonds sont consacrés à des investissements qui favorisent la croissance de certains secteurs de l’économie ou des petites entreprises, alors un plus grand nombre de personnes retourneront au travail et les recettes fiscales du gouvernement augmenteront, ce qui permettra de réduire le déficit et la dette et d’assurer le maintien des programmes. C’est pourquoi les gouvernements doivent modifier l’équilibre des dépenses en favorisant l’investissement futur aux dépens de la consommation actuelle. C’est-à-dire qu’au lieu de chercher à redistribuer l’assiette fiscale, il faut promouvoir une croissance capable de générer de nouvelles recettes et d’élargir l’assiette fiscale.

Le gouvernement fédéral doit aussi fixer une nouvelle cible budgétaire pour remplacer l’engagement pris avant la pandémie de faire diminuer la dette fédérale par rapport au PIB. Cette cible budgétaire pourrait consister en l’établissement d’un nouveau ratio de la dette au PIB ou en la limitation des dépenses de programme, que les gouvernements peuvent facilement contrôler, à la croissance du PIB. Ce qui est, cependant, essentiel est qu’il y ait une nouvelle cible budgétaire facilement identifiable. Les agences de notation, dont la cotation peut déterminer le coût et la facilité d’un emprunt, exigeront des gouvernements qu’ils aient un plan, assorti d’une cible budgétaire, pour endiguer la croissance des déficits et de la dette. Les cibles budgétaires permettent aussi d’assujettir les dépenses et d’imposer une certaine discipline. Par exemple, le gouvernement fédéral actuel a décidé d’offrir aux aînés dans le besoin une aide supplémentaire en raison de la pandémie. Un gouvernement soumis à une discipline budgétaire aurait trouvé le moyen le plus rentable possible d’aider les aînés dans le besoin en augmentant les montants versés aux personnes qui reçoivent le supplément de revenu garanti, un programme à l’intention des aînés à faible revenu. Au lieu de cela, Ottawa a dépensé des millions supplémentaires pour donner de l’argent à tous les aînés bénéficiant de la sécurité de la vieillesse, et certains aînés se sont ainsi demandé pourquoi ils recevaient de l’argent dont ils n’avaient pas besoin.

Les gouvernements doivent aussi amorcer le difficile processus initial de restriction des dépenses. Cette tâche nécessite un laser et non pas une massue. Il n’est pas réaliste d’effectuer des réductions généralisées durant la pandémie, et un message d’austérité risquerait de refroidir les dépenses et l’investissement. Cependant, il ne s’agit pas non plus de faire un choix entre l’austérité et la poursuite de dépenses incontrôlées. En effet, il est possible d’adopter des mesures visant à restreindre les dépenses sans répercussions économiques néfastes. Par exemple, il faut examiner la taille et l’indemnisation du secteur public, plus particulièrement au niveau fédéral. Est-ce que des régimes à prestations déterminées seront abordables et réalistes à l’avenir? La fonction publique fédérale a connu une croissance substantielle; y a-t-il des moyens de rationaliser les programmes et de réduire les coûts? Au niveau provincial, l’Alberta est en train de restructurer la prestation de ses programmes de soins de santé, entre autres, pour rendre l’offre des services plus efficace. Le défi budgétaire est énorme, et plus les gouvernements commenceront à agir rapidement, plus il sera facile de résoudre les problèmes à venir.

La pandémie a aussi révélé les lacunes des relations financières fédérales‑provinciales actuelles. Depuis des années, les provinces font valoir qu’il y a un déséquilibre fiscal entre le gouvernement fédéral, qui engrange des revenus substantiels, et les provinces, qui supportent le fardeau du financement de l’éducation, des services sociaux et, surtout, des soins de santé. Actuellement, les dépenses en soins de santé représentent au moins 40 % des dépenses de programme provinciales et, face au vieillissement de la population, cette dépense ira en augmentant.

La pandémie a mis au jour ce problème de déséquilibre fiscal, mais, jusqu’ici, les solutions proposées ont été seulement exceptionnelles et hétéroclites : des accords en vertu desquels le gouvernement fédéral a transféré aux provinces des fonds uniques pour compléter leur budget de soins de santé, mis à rude épreuve, et accordé certaines sommes pour soutenir le secteur de l’éducation. Il est grand temps de trouver une solution à long terme à un problème à long terme qui ne cesse de s’aggraver. La manière la plus équitable et la plus transparente de remédier à ce déséquilibre fiscal est que le gouvernement fédéral s’engage à augmenter de façon permanente les transferts en santé aux provinces.

Un autre défi majeur des relations financières fédérales‑provinciales concerne les limitations imposées au Programme de stabilisation fiscale, qui devait être une forme d’assurance pour les provinces dont l’économie était soumise à des chocs. Le programme actuel contient un plafond très bas, et sa formule est dépassée. Il est essentiel de réviser ce programme pour en élever la limite actuelle et en mettre à jour la formule afin que les provinces confrontées à une diminution substantielle de leurs revenus puissent bénéficier d’un « programme d’assurance » valable^[6].

La pandémie a confronté les gouvernements à des défis sans précédent face auxquels il sera nécessaire d’équilibrer des priorités concurrentes et de se concentrer sur les points les plus essentiels : redémarrer l’économie, faire en sorte que les gens recommencent à travailler, protéger les personnes les plus vulnérables sans décourager la reprise du travail et modifier la cible des nouvelles dépenses de sorte à promouvoir la croissance économique. Il faudra prendre toutes ces mesures simultanément, car les dépenses seront réduites dans les domaines où la réduction des coûts n’empêchera pas la croissance économique.

Voilà un vaste éventail de questions, pour lesquelles il est grand temps de commencer à recevoir certaines réponses politiques.

1. Finance Canada. Le 8 juillet 2020. Portrait économique et budgétaire. ↑
2. Fraser Forum. Mai 2020. As the Economy Re-opens, Canada must address its competitiveness problem. ↑
3. C.D. Howe. Le 20 août 2020. Support Digitization of Small Businesses and Boost Interprovincial Trade: Crisis Working Group on Business Continuity and Trade. ↑
4. David Parkinson. Globe and Mail. Le 2 septembre 2020. Surprising household income spending numbers show there’s room for Ottawa to dial back emergency aid. ↑
5. Kevin Lynch, Serge Dupont. Globe and Mail. Le 20 août 2020. Canadians risk becoming addicted to pandemic aid. ↑
6. Bev Dahlby. Juin 2019. École de politique publique de l’Université de Calgary. SPP Briefing Paper, Vol. 12:18. Reforming the Federal Fiscal Stabilization Program. ↑

Partenaires du secteur privé : Manuvie et Shopify

Partenaire de consultation : Deloitte

Gouvernement : Gouvernement du Canada

Gouvernements provinciaux : British Columbia,  Saskatchewan, Ontario et Québec

Partenaires de recherche : Conseil national de recherches Canada et Centre des Compétences futures

Fondations: Metcalf Foundation

FPP tient à reconnaître que les points de vue et opinions exprimés dans cet article sont ceux des auteurs et ne reflètent pas nécessairement ceux des partenaires du projet.