La différence à 100 milliards de dollars

En lançant son Forum sur l’avenir énergétique en 2019, le Forum des politiques publiques l’a présenté comme sa mission « pour mettre en œuvre des mesures pratiques qui permettront au Canada de respecter, voire de dépasser, ses cibles d’émissions d’ici 2030 sur la voie d’un avenir net zéro. Les mesures dégagées favoriseront en même temps une économie axée sur l’innovation, le partage de la prospérité et l’unité nationale. » Depuis le début, le FPP s’inquiétait du fait que le dialogue public sur le climat et l’énergie impliquait des interlocuteurs qui ne s’écoutaient pas, alors que la politique climatique au sein d’une démocratie nécessiterait un consensus solide et durable entre les administrés.

Lors de nos premières réunions, certains étaient d’avis que le Canada représentait une part si faible des émissions mondiales que le coût (économique, social et politique) de l’action serait plus important que le potentiel gain pour le climat. Nous tentons de lutter contre ce genre de raisonnement en faisant une analogie avec les guerres mondiales du XXème siècle : imaginez-vous expliquer à nos alliés que les soldats canadiens ne représentant qu’un très faible pourcentage de l’effort global, cela n’avait aucun sens de les envoyer sur le front.

Entre-temps, d’autres n’ont pas prêté suffisamment attention à la « transition » du monde en matière de « transition énergétique ». Ils avaient tendance à confondre les émissions de gaz à effet de serre avec les énergies fossiles elles-mêmes. Ce faisant, ils ignorent un possible ensemble de solutions visant à décarboner la production de gaz et de pétrole, permettant ainsi, lorsque cela est cohérent, la poursuite de leur utilisation avec des émissions réduites et un ajustement de la demande. L’idée reste d’éliminer les émissions de la manière la moins coûteuse et la moins perturbatrice possible.

Le clivage de base est réapparu dans notre Plan détaillé 2022 pour une transition du Canada vers la carboneutralité. Le rapport notait que deux approches de base continuaient de se disputer l’esprit et le cœur des canadiens. Nous en avons nommé une le modèle agressif de décarbonation. Cela implique une stratégie à deux volets, avec d’une part l’investissement dans les sources d’énergie non-émettrices et d’autre part ladiminution des émissions liées à la production du gaz et du pétrole.

Le FPP a intitulé son autre approche, le modèle de sortie accélérée. Nous pensions alors à des mesures qui supprimeraient l’offre des énergies fossiles plus rapidement que ce que la demande imposerait sans sa mise en œuvre. Cela pourrait être rendu possible directement sous la forme d’un plafond de production d’énergies fossiles, bien que la mise en place d’un plafond de production au Canada dépasse très probablement les pouvoirs du gouvernement fédéral. Encore là, la politique pourrait aussi simplement réduire la production par le biais de moyens indirects, comme la limitation des gazoducs ou d’autres permis et autorisations d’infrastructure, contraindre ou décourager l’investissement, ou encore instaurer un plafond d’émissions si strict qu’il ne pourrait être respecté qu’en réduisant la production. Que ce soit de façon directe ou indirecte, un modèle de sortie accélérée empêcherait les producteurs existants d’innover dans leurs méthodes de travail afin de parvenir à un futur net zéro.

Dans l’ensemble, la logique de nombreuses politiques gouvernementales, y compris les récents crédits d’impôts, correspond au modèle agressif de décarbonation. Mais certaines décisions politiques, et de nombreux discours, se rapprochent d’une sortie accélérée.

Après avoir décrit ces deux approches, nous avons eu besoin de comprendre leurs conséquences respectives. Est-ce que l’une ou l’autre serait différente pour les canadiens, en termes de prospérité économique? Est-ce que l’une parviendrait à diminuer les émissions plus facilement que l’autre?

Nous avons pour cela contacté Navius Research, un cabinet de modélisation environnementale créé à l’Université de Simon Fraser, et maintenant basé à Vancouver, qui a déjà travaillé pour les ordonnances des gouvernements, groupes environnementaux, groupes de travail, le milieu universitaire et l’industrie. Navius nous a indiqué que les conséquences des deux approches possibles pour atteindre la carboneutralité en 2050, étaient mesurables. Nous avons convenu que la compréhension de ces différences permettrait aux responsables politiques d’être mieux informés, et le débat public plus éclairé.

Navius a également ajouté une troisième approche, selon laquelle le Canada ne mettrait en œuvre que les politiques déjà annoncées, et ne parviendrait pas à la carboneutralité. Ce scénario a été inclus à des fins de comparaison. Soyons honnêtes, cela n’est pas un scénario viable pour la Canada, tout comme l’analogie militaire ci-dessus, ni pour la planète. Nous devons lutter contre le changement climatique.

Ceci étant dit, les résultats fournissent un contexte important pour la politique climatique du Canada. Cinq points ont retenu notre attention :

1. La politique actuelle ne nous permet pas de parvenir à la carboneutralité. En effet, selon les projections de Navius, il est probable que le Canada manque même son objectif 2030, de peu. Pour atteindre nos ambitions de carboneutralité, des politiques supplémentaires seront nécessaires, qu’elles soient dans le cadre d’une sortie accélérée ou d’une décarbonation agressive.
2. Une sortie accélérée engendre des difficultés économiques, sans gain supplémentaire pour l’environnement. Les deux approches parviennent à la carboneutralité mais avec des conséquences économiques inégales au fil du temps. Le Canada connaît une croissance à un taux 0,1% inférieur chaque année selon le scénario de la sortie accélérée par rapport à celui de la décarbonation agressive. Cette différence visiblement faible s’aggrave avec le temps, menant ainsi à un perte supplémentaire de 100 milliards $ de PIB en 2050, soit un recul de 3% de l’économie globale. Cela équivaut sensiblement à une profonde récession sans qu’aucune reprise ne se matérialise jamais. La perte de production se reporte sans cesse, d’année en année.
3. Cet écart de croissance affecte de façon disproportionnée les provinces productrices de gaz et de pétrole, et en particulier l’Alberta. Environ 60 milliards $ des 100 milliards $ de déficit de croissance portent directement sur l’Alberta. Selon la modélisation, la province connaît une croissance minuscule, inférieure à 1%, pendant 30 ans, de 2020 à 2050. En outre, Navius pense que ses hypothèses pourraient en réalité sous-estimer la gravité de ces conséquences.
4. Les revenus de tous les canadiens chutent également avec l’arrêt du gaz et du pétrole. Navius a testé ce résultat selon plusieurs hypothèses et, bien que le nombre soit parfois plus élevé, parfois moins, la tendance reste toujours la même puisque les travailleurs canadiens perdent l’un de leurs secteurs les plus productifs et les plus rémunérateurs selon le modèle de sortie accélérée. Pensez à l’érosion du Midwest américains, avec des travailleurs passant d’un salaire de 30$ ou plus de l’heure, à presque la moitié.
5. La balance commerciale du Canada s’affaiblit naturellement avec la réduction, d’une manière ou d’une autre, de son plus gros secteur d’exportation. L’approche de sortie accélérée entraîne un déclin net des exportations, presque deux fois supérieur à celui engendré par le modèle de décarbonation agressif. Élément peut-être moins évident : les importations chutent également dans l’économie globale car les canadiens touchent des revenus moins importants, qu’ils ne peuvent donc plus dépenser dans des produits importés.

En 2023, après la réception des résultats de la modélisation, le FPP a organisé une table ronde afin d’étudier minutieusement et collectivement les approches et leurs conséquences.

Certains participants, principalement issus de groupes environnementaux, ont déclaré que l’exercice entier reposait sur des principes faux. Selon eux, personne ne défend la sortie accélérée. Ils ont comparé cela à un homme de paille, cela malgré le fait qu’un récent rapport de l’Institut international du développement durable basé à Winnipeg a demandé un « arrêt de la production du gaz et du pétrole d’ici 2034 pour les pays riches »; qu’il y a eu un fort élan l’année dernière, lors de la COP en Égypte, pour inclure dans l’accord final un appel à l’arrêt de la production de toutes les énergies fossiles, tel que le prônait le groupe canadien Environmental Defence, entre autres; ou encore que l’objectif de la coalition BOGA (« Beyond Oil and Gas Alliance ») dont la province du Québec fait partie, est d’arrêter la production de gaz et de pétrole dans le monde entier.

Et ce ne sont que certaines des interventions liées aux moyens directs. Les moyens indirects, comme les campagnes de désinvestissement, sont des moyens d’atteindre le même objectif.

Une modélisation ne peut pas produire une projection définitive du futur. Aucune modélisation d’il y a 30 ans aurait pu projeter la technologie ou les évènements qui ont façonné notre monde de 2023 par exemple. Personne n’aurait prévu les prix négatifs du pétrole en 2020, ni la montée des prix suite à l’invasion de l’Ukraine. De même, la modélisation de Navius ne peut pas pleinement saisir les opportunités émergentes au Canada dans ces secteurs net zéro comme les minéraux critiques, l’hydrogène ou les secteurs que nous n’imaginons peut-être pas encore.

La valeur d’un modèle réside plutôt en sa capacité de renseigner les conséquences relatives de scénarios comparables, d’une manière permettant d’aider à éclairer l’élaboration de politiques. Sur ce point, la modélisation est claire. La production de gaz et de pétrole peut faire partie d’un futur net zéro si des investissements importants sont réalisés pour transformer le secteur. Le scénario alternatif engendre d’importants dégâts économiques sans pour autant nous rapprocher de nos objectifs de changement climatique.

La transition énergétique est quelque chose de compliqué et difficile. La politique climatique devra continuer à être mise en relief, étant donné que les mesures actuelles ne semblent pas encore diminuer suffisamment les émissions. On ne peut pas oublier les principes originaux du Forum sur l’avenir énergétique, à savoir qu’un régime de politiques qui doit être mis en œuvre sur plusieurs décennies devra conserver l’accompagnement politique jusqu’au bout. Le seul moyen de gagner une bataille est d’être solide sur le plan environnemental, économique et politique, et de veiller à ce que la fiabilité et le caractère abordable ne soient pas oubliés à l’approche du net zéro.

Il est impossible de ne rien faire face à l’urgence climatique. La question est évidemment de savoir ce qui donne les meilleurs résultats environnementaux pour les canadiens, tout en causant le moins de perturbations possibles et en parvenant à l’objectif du net zéro?

C’est dans cet esprit-là que nous présentons les conclusions de Navius.

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-Edward Greenspon
Président-directeur général, Forum des politiques publiques

Le Forum des politiques publiques (FPP) s’attache à bien distinguer et comprendre deux visions de la carboneutralité pour le Canada – l’une où le Canada poursuit la voie la moins coûteuse pour atteindre la carboneutralité, sans réglementer la composition industrielle de l’économie (décarbonation active), et une autre où l’élimination progressive du secteur pétrolier et gazier est mise en œuvre par le biais de politiques directes ou indirectes et indépendamment de la demande (élimination progressive accélérée). Ces deux visions mèneront à un résultat commun, soit le degré zéro émission nette d’ici 2050, mais leurs répercussions sur l’économie canadienne seront bien différentes.

Navius Research a utilisé son modèle énergie-économie gTech technologiquement explicite pour produire des simulations de ces deux avenirs carboneutres pour le Canada et en quantifier les répercussions économiques, notamment sur le revenu intérieur et le coût de la réalisation de l’objectif de carboneutralité. Ce rapport présente trois scénarios de mise en œuvre d’une politique :

1. Politique annoncée – Toutes les politiques fédérales et provinciales existantes ainsi que les politiques annoncées en octobre 2022, y compris dans le plan climatique Un environnement sain et une économie saine et le Plan de réduction des émissions du Canada pour 2030 (le « Plan de réduction des émissions » ou « PRÉ »).
2. Politique de carboneutralité – Les politiques actuellement prévues par la loi et annoncées dans le Plan de réduction des émissions, ainsi qu’un plafond de zéro émission nette dans l’ensemble de l’économie en 2050.
3. Carboneutralité avec élimination progressive de la production pétrolière et gazière – Les politiques actuellement prévues par la loi et annoncées dans le Plan de réduction des émissions, un plafond de zéro émission nette dans l’ensemble de l’économie en 2050, et l’ajout de l’élimination progressive explicite de la production pétrolière et gazière. Selon ce scénario, la production de pétrole et de gaz sera restreinte à partir de 2035 et décroîtra ensuite de manière linéaire pour afficher en 2050 une réduction de 95 % par rapport aux niveaux de production de 2015.
4. À des fins de clarté, nous appellerons le scénario de carboneutralité sans politique sectorielle précise celui de la « carboneutralité » tout au long du rapport, même si le scénario d’élimination progressive de la production de pétrole et de gaz vise également la carboneutralité. Ce scénario sera dans ce rapport celui de « l’élimination progressive de la production pétrolière et gazière ».

La simulation de chaque scénario de politique se fonde sur une gamme d’hypothèses incertaines, notamment le prix mondial futur du pétrole, la disponibilité de la technologie de captage direct dans l’air (CDA), le coût du CDA et du captage et stockage du carbone (CSC), et la rigueur de la politique climatique mise en œuvre aux États-Unis. Nous utiliserons tout au long de ce rapport l’expression « sensibilité médiane ». Il s’agit d’un scénario fondé sur une prévision du prix mondial médian du pétrole, la non-disponibilité de la technologie de CDA, du coût médian de CSC et une politique de référence aux États-Unis.

Le prix futur du pétrole à l’échelle mondiale est l’une des principales incertitudes, car cette hypothèse aura une grande incidence sur les résultats de la présente analyse, y compris les perspectives économiques pour le secteur pétrolier et gazier et l’économie canadienne dans son ensemble. Contrairement à d’autres incertitudes abordées dans la présente analyse et sur lesquelles le Canada exerce un certain contrôle, comme la mise en œuvre de politiques ou la baisse des coûts de la technologie (dans une certaine mesure), ce n’est pas le cas du prix futur du pétrole à l’échelle mondiale. Se reporter à la Partie 3.1 pour une présentation du prix mondial du pétrole dans un avenir carboneutre.

La trajectoire des émissions du Canada

Les politiques annoncées dans le PRÉ devraient entraîner d’ici 2030 une baisse des émissions de 29 % par rapport aux niveaux actuels, ce qui permettra au Canada de se situer dans une fourchette de 25-50 Mt de son objectif d’émissions pour 2030. Au-delà de 2030, les émissions continueront de diminuer, selon la politique annoncée, de 35 % par rapport aux niveaux actuels d’ici 2050. Il est clair, cependant, qu’une politique plus stricte sera nécessaire pour atteindre le niveau zéro émission nette en 2050 au Canada, car la politique annoncée prévoit un écart de 334-413 Mt par rapport à cet objectif de 2050 (figure 1).

Figure 1 : Émissions du Canada selon les politiques annoncées dans le Plan de réduction des émissions pour 2030 (toutes sensibilités confondues)^[1]

Perspectives

Les résultats de cette analyse proposent quatre grandes perspectives :

1. La politique annoncée ne met pas le Canada sur la voie de réaliser l’objectif de carboneutralité.

Une plus grande rigueur des politiques sera nécessaire pour atteindre la carboneutralité au Canada d’ici 2050.

1. De nombreuses voies se présentent pour atteindre la carboneutralité au Canada, dont certaines prévoient la poursuite de la production pétrolière et gazière.

Dans une simulation de politique de carboneutralité sans élimination progressive explicite de la production de pétrole et de gaz, une partie de la production pétrolière et gazière et des émissions qui y sont associées demeurent en 2050. Cela suggère que le Canada pourrait atteindre la carboneutralité avec ou sans production continue de pétrole et de gaz. La poursuite de la production pétrolière et gazière au Canada dépend de facteurs sur lesquels nous exerçons un certain contrôle (comme la mise en œuvre de politiques), mais également de facteurs hors de notre contrôle (comme le prix mondial du pétrole).

1. Les différentes voies menant à la carboneutralité ont des répercussions économiques variables au Canada.

Une politique supplémentaire d’élimination progressive de la production pétrolière et gazière aura pour effet de :

• réduire légèrement le coût de la carboneutralité pour les autres secteurs de l’économie tout en imposant d’importants coûts d’observation supplémentaires des politiques au secteur pétrolier et gazier;
• augmenter l’incidence économique négative de la politique de carboneutralité;
• garantir des résultats économiques négatifs pour le secteur pétrolier et gazier, ce qui n’est pas le cas d’une politique de carboneutralité;
• entraîner une réduction des exportations nettes du Canada.

Le coût de la carboneutralité au Canada est incertain et n’est pas vécu de la même façon dans toutes les régions.

La disponibilité et le coût de la technologie du CDA et du CSC, ainsi que le prix mondial du pétrole sont les principales incertitudes relativement au coût de la carboneutralité et aux répercussions économiques de la politique de carboneutralité au Canada. Dans un avenir où la demande de pétrole canadien serait plus forte (c.-à-d. que le prix mondial du pétrole est élevé) ou qu’il serait moins coûteux pour le secteur pétrolier et gazier de réduire ses émissions (c.-à-d. que le CDA est disponible ou que les coûts de CSC sont faibles), l’effet sur le PIB d’une élimination explicite de la production pétrolière et gazière sera plus marqué. En revanche, si le prix mondial du pétrole est faible, l’ajout d’une élimination progressive de la production de pétrole et de gaz aura un effet moindre sur l’économie au Canada. L’impact économique de la politique de carboneutralité est également le plus notable dans les régions productrices de pétrole et de gaz partout au Canada.

Limites

Le modèle gTech est le plus exhaustif disponible pour prévoir les impacts technico-économiques des politiques climatiques au Canada. Sa représentation des changements technologiques, de la dynamique macroéconomique et des marchés des combustibles le désigne tout particulièrement pour prévoir les répercussions économiques de la carboneutralité. Il est néanmoins important de rappeler qu’aucun modèle ne peut prédire l’avenir.

Une limite importante de cette analyse, qui mène probablement à une sous-estimation des répercussions économiques d’une élimination progressive de la production pétrolière et gazière, réside dans les hypothèses portant sur la mobilité de la main-d’œuvre. Le modèle gTech suppose en effet que la main-d’œuvre est entièrement mobile dans l’ensemble des catégories salariales d’une même province. Cela peut porter à sous-estimer les défis associés à un secteur pétrolier et gazier en déclin, tels que les coûts de réinstallation, les coûts de recyclage professionnel et les périodes de chômage entre les emplois. Le modèle gTech suppose également que la main-d’œuvre est immobile entre les provinces. Cela peut porter à sous-estimer les répercussions du déclin du secteur pétrolier et gazier dans les régions productrices, car celles-ci pourraient subir une perte de main-d’œuvre au profit d’autres régions du Canada, ce qui exacerberait les répercussions économiques négatives.

Une autre limite de cette analyse réside dans le fait qu’elle ne tient pas compte de l’avantage comparatif des pétroles bruts plus lourds (comme le bitume) dans la production hors combustion pour laquelle la demande se maintiendra dans un avenir carboneutre – ce que l’on appelle le « bitume au-delà de la combustion ». Or si l’on tient compte de cet avantage, il est probable que le secteur des sables bitumineux soit plus résilient face à une politique de carboneutralité et que le pétrole traditionnel soit moins résilient. Si elle est prise en compte, cette dynamique pourrait influer sur les résultats de cette analyse, ce qui rendrait l’élimination progressive explicite de la production pétrolière et gazière plus coûteuse pour le secteur des sables bitumineux et moins coûteuse pour le secteur pétrolier traditionnel dans un avenir carboneutre.

Une représentation plus détaillée des répercussions associées au recyclage professionnel, au développement des compétences, à la relocalisation, au chômage et à la migration régionale dans le cadre d’une politique climatique forte, ainsi qu’une représentation du rôle du bitume au-delà de la combustion, constituent un domaine de recherche important qui devra faire l’objet d’analyses futures.

1. Soulignons que cela comprend les polices annoncées en octobre 2022. Se reporter à l’annexe A pour de plus amples renseignements. ↑
2. Il s’agit d’un scénario avec une prévision du prix mondial médian du pétrole, une technologie de CDA non disponible, le coût médian de CSC et une politique de référence aux États-Unis. ↑
3. Il s’agit d’un scénario avec une prévision du prix mondial médian du pétrole, une technologie de CDA non disponible, le coût médian de CSC et une politique de référence aux États-Unis. ↑
4. Ces scénarios supposent un coût de CSC médian, la non-disponibilité de la technologie de CDA et une politique de référence aux États-Unis. ↑
5. Il s’agit d’un scénario avec une prévision du prix mondial médian du pétrole, une technologie de CDA non disponible, le coût médian de CSC et une politique de référence aux États-Unis. ↑
6. Il s’agit d’un scénario avec une prévision du prix mondial médian du pétrole, une technologie de CDA non disponible, le coût médian de CSC et une politique de référence aux États-Unis. ↑