La gouvernance à l’ère numérique

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Sommaire exécutif

Il s’est établi une orthodoxie persistante selon laquelle le monde change et nous entendons que le gouvernement devrait changer avec lui. Nous entendons des mots comme « agile », « connecté », « réceptif », « centré sur l’utilisateur », « ouvert » et « novateur ». Et nous entendons dire que le monde est de plus en plus complexe, ou que le gouvernement ne peut pas suivre le rythme des progrès technologiques et doit donc changer.

L’idée que le gouvernement doit se mettre au diapason du changement est extrêmement importante, mais incomplète.

Les gouvernements entendent cette recommandation depuis des décennies et ne changent que superficiellement, rarement de manière fondamentale. C’est peut-être parce que nous ne posons pas le bon diagnostic, ou que nous ne trouvons pas ou ne mettons pas en œuvre correctement les bonnes solutions.

En 2016‑2017, le Forum des politiques publiques a lancé l’idée de la « gouvernance à l’ère numérique » comme thème pour la Bourse des premiers ministres du Canada. L’objectif était d’étudier et d’expliquer en quoi le monde change et la façon dont les gouvernements réagissent.

Le rapport que vous lisez se veut une ressource à l’intention des spécialistes et un moyen d’alimenter les conversations pour ceux qui réfléchissent aux pressions que le changement exerce sur nos systèmes de gouvernance. Il est le fruit d’une année de recherche, d’enquêtes et d’entrevues visant près de 300 spécialistes du gouvernement et intervenants au Canada et partout dans le monde.

Le présent rapport porte sur les concepts du gouvernement ouvert, du gouvernement numérique, de l’innovation dans le secteur public et de la façon dont les gouvernements tentent de gérer les tendances technologiques et sociales en rapide mutation. Il examine des modèles communs de comportement et de pratique et comment ces modèles se sont manifestés dans divers contextes.    

Ce rapport ne vise pas à déterminer, par exemple, si les gouvernements doivent assurer une plus grande mobilisation des citoyens et dans l’ensemble des secteurs. Le point de départ est plutôt le suivant : si l’on se fixait pour objectif d’accroître la mobilisation, comment pourrait‑on y parvenir et en quoi les structures gouvernementales créeraient-elles des défis?

Pendant ma recherche, j’ai pris connaissance de deux analyses concurrentes : une hypothèse commune qui s’est tôt présentée était que les structures et modèles de gouvernement ne sont pas conçus pour la gouvernance à l’ère numérique; l’autre point de vue était qu’en examinant la situation de près, nous remarquons que notre gouvernance publique est raisonnablement efficace. Par exemple, la fonction publique du Canada a été classée au premier rang mondial au chapitre de l’efficacité[1]. Et l’on peut trouver de remarquables exemples de réussite en ce qui concerne la transformation numérique et le gouvernement ouvert.

Après une année d’entrevues, l’hypothèse selon laquelle le gouvernement n’est pas conçu pour la gouvernance à l’ère numérique semble se confirmer. Les histoires de réussite en matière de gouvernance numérique, bien qu’elles existent, ne sont pas la norme. Les initiatives visant la transformation vers la gouvernance numérique dans les différentes administrations s’appuient sur un tissu de solutions de rechange, de processus accélérés, d’exemptions et de « couverture aérienne » par la direction. Il arrive couramment que des avancements de la transformation numérique soient suivis d’un recul; dans certains cas, le départ d’un seul fonctionnaire clé suffit pour faire dérailler tout le programme.

Cela mène à une autre histoire courante : souvent, les cadres responsables ne sont pas conscients des défis associés à la mise en œuvre et ignorent à quel point l’expérience de l’employé ou du citoyen peut être frustrante. Les cadres ont une vue d’ensemble des programmes et des services qui font l’objet de leur surveillance et de leur intervention; ceux où surgissent des difficultés en raison d’un manque d’attention sont inévitablement loin des regards. La pointe de l’iceberg est très différente du reste de l’iceberg.

Une gouvernance efficace dépend du travail de fonctionnaires responsables qui ont une interprétation honnête et exacte des progrès et des défis.

L’ère numérique met en évidence à quel point cette interprétation est importante. Plus nous possédons de données sur le monde, plus nous reconnaissons la complexité de celui‑ci. Les gouvernements doivent résoudre les problèmes en adoptant une approche qui est plus holistique, qui est davantage placée dans le contexte des besoins des gens et qui reflète plus de voix. Entre‑temps, les technologies se font de plus en plus spécialisées et se combinent de façons imprévisibles, et les avancées prennent rapidement une envergure mondiale. Pour les gouvernements, il est de plus en plus difficile de rester en harmonie avec l’état du marché, qu’ils tentent de tirer parti de la technologie ou de régir les technologies.

Le défi qui définit l’ère numérique est la complexité.

Les gouvernements font des progrès : ils passent d’un modèle de planification et d’évaluation à un modèle de compréhension et de réaction, et cette tendance est un dénominateur commun de nombreuses initiatives de modernisation, dont les suivantes :

• le gouvernement numérique, qui met l’accent sur la recherche auprès des utilisateurs, le prototypage, la mise à l’essai et l’itération;
• le gouvernement ouvert, qui crée des possibilités pour l’examen public des données et de l’information, ainsi que pour la mobilisation et la création conjointe en vue d’intégrer le contexte et l’expérience vécue aux décisions publiques;
• l’innovation dans le secteur public, qui élargit les sources de définitions des problèmes et des solutions, et qui donne lieu à des expériences avec les politiques et les programmes.

Les caractéristiques du monde numérique se reflètent dans les objectifs énoncés des efforts de transformation des gouvernements : le gouvernement sait qu’il doit être plus ouvert afin d’inclure plus de points de vue dans les décisions publiques, être plus contextuel par rapport aux besoins et aux comportements des utilisateurs, et être plus horizontal.

Ouvert, contextuel et horizontal. Telles sont les caractéristiques de l’environnement en évolution et, de même, les caractéristiques des initiatives par lesquelles le gouvernement réagit. Telles sont aussi, toutefois, les caractéristiques des défis persistants auxquels les gouvernements font face pendant la mise en œuvre. Le gouvernement doit aller précisément là où il est difficile d’aller.

Les gouvernements sont des machines conçues pour faire des compromis et prendre des décisions difficiles – pour combiner les points de vue des citoyens afin d’en faire un concept de l’intérêt public qui est démocratiquement légitime, bien qu’imparfait. En 1959, un éminent chercheur en administration publique a affirmé que les expériences à grande échelle et à long terme représentaient la seule façon pratique de gouverner; le monde est trop complexe, et assorti de trop de variables, pour tenter de comprendre et d’exercer une influence[2].

Le peu de temps et de capacité dont dispose le gouvernement pour gérer ces variables, et le coût de la recherche et de la coordination, annulent les avantages d’une meilleure politique. Mais les standards sont établis à l’extérieur du gouvernement par les leaders et les experts d’un domaine. Dans un monde riche en données, où une expertise décentralisée en politiques et des mécanismes de transparence sont la norme, le gouvernement ne peut jamais être assez bon. Nous possédons maintenant les données nécessaires pour savoir qui est le perdant dans une expérience de politique « taille unique » à grande échelle, et nous estimons de plein droit que c’est injuste.

Alors, que peuvent faire les gouvernements?

Si le but est de mettre davantage en contexte les besoins des personnes, le gouvernement devrait déléguer vers le bas et confier la prise de décisions aux premières lignes. Toutefois, si le but est l’horizontalité et la coordination entre organisations, les gouvernements devraient s’assurer que l’information et les décisions passent par des nœuds centraux.

Si le défi consiste à comprendre le contexte technologique et social en évolution, les gouvernements devraient devenir des facilitateurs et des organisateurs. Toutefois, si le défi consiste à assurer l’intendance du bien public, les gouvernements doivent renforcer la capacité liée aux politiques.

Présentons les choses différemment : il n’y a pas de solutions, seulement des choix. Cependant, il existe des approches établies et prometteuses pour faire de bons choix de manière fiable au fil du temps dans des circonstances nouvelles et changeantes. Dans son livre sur le renouvellement de la gouvernance pour l’ère de l’information, paru en 1999, Steven Rosell a qualifié ce concept de  « gouvernance par l’apprentissage[3] ». En 2007, le groupe de travail Crossing Boundaries a déclaré que « les gouvernements doivent cesser de tenter de prévoir des choses qu’ils ne peuvent pas savoir et chercher plutôt à apprendre à gérer le changement[4] ».

Pour tendre vers ce but, le gouvernement doit investir dans une pile de stratégies complémentaires.

Mettre en place des compétences relatives au processus

L’apprentissage organisationnel ne se fait pas tout seul. Dans un monde dépourvu de cahiers de stratégies, de cartes ou de bonnes réponses, il est crucial de mettre en place des ensembles de compétences permettant de diriger des groupes de personnes de manière à produire des réflexions et des décisions. Les compétences relatives au processus sont incarnées par les personnes suivantes :

• les chercheurs sur les utilisateurs ainsi que les concepteurs (et testeurs) de l’expérience utilisateur, qui sont essentiels aux initiatives du gouvernement numérique;
• les spécialistes de l’évaluation prospective, qui peuvent aider les organisations à étudier des avenirs plausibles et à imaginer des scénarios différents – et quelles en seraient les conséquences;
• les spécialistes de la mobilisation des citoyens, qui peuvent apporter des pistes de réflexion et de l’expertise au gouvernement, et concevoir la participation du public;
• les experts en organisation et en facilitation de l’apprentissage, qui peuvent éclairer les équipes en vue de définir les missions, puis effectuer des bilans de façon à bien comprendre pourquoi les résultats se sont produits (concept souvent présenté de nos jours sous le nom de « réflexion conceptuelle »);
• les experts en expérimentation, qui peuvent concevoir et évaluer des essais, des quasi-expériences, des analyses antérieures et postérieures et d’autres boucles d’évaluation et de rétroaction.

Les compétences relatives au processus aident les gens à schématiser les systèmes, à comprendre les éléments complexes et à imaginer et à poursuivre de façon collaborative des états futurs en fonction d’un modèle mental commun.

Les organisations ont toujours peiné à déployer efficacement ces compétences. Presque toutes les équipes en ont besoin à l’occasion, mais presque aucune équipe n’en a besoin tout le temps. Les gouvernements reconnaissent qu’ils nécessitent plus de ce type de personnes dans leurs effectifs, mais il n’y a aucun modèle logique permettant de concrétiser cette intention. Pour ces ensembles de compétences, laisser la décision à des équipes à court de temps et de ressources n’a jamais été une solution efficace.

La réponse consiste à décider une fois, puis à réaliser l’investissement au point de décision. Si l’évaluation indique que le gouvernement a besoin de plus de concepteurs, de chercheurs sur les utilisateurs ou de spécialistes en mobilisation, il doit renforcer cette capacité et la rendre accessible à l’ensemble des organisations.

Prendre plus au sérieux l’expertise spécialisée

Une question qui a souvent surgi lors des entrevues est que le gouvernement ne peut confier à des généralistes le soin de s’attaquer à des problèmes dans des domaines de spécialité et s’attendre à de bons résultats.

Les optimistes (habituellement en quête de profit) ont tendance à alimenter le discours sur les changements technologiques; les personnes qui croient en l’utilité d’une technologie émergente sont celles qui investissent, mettent au point et font des expériences. Les voix du milieu universitaire et du secteur public se font entendre des années plus tard, seulement une fois que la technologie commence à produire des effets sociaux ou économiques.

Le fait d’assister à une conférence d’un jour sur l’intelligence artificielle permet à peine d’effleurer ce qu’il est nécessaire de comprendre pour l’étude des effets sur la gouvernance. Plusieurs personnes interrogées ont dit regretter qu’elles et leur équipe ne possèdent pas l’expertise nécessaire pour réaliser avec assurance des interventions dans de grands dossiers de la politique publique qui reposent sur la technologie.

Dans certaines administrations, le modèle est prometteur, surtout sous la bannière du gouvernement numérique. Elles ont recours à des mesures incitatives pour faire travailler des personnes très talentueuses au gouvernement dans le cadre d’affectations. En outre, les personnes‑ressources du gouvernement en matière de politique spécialisée s’intègrent invariablement à la communauté de leur domaine par l’entremise d’organisations non gouvernementales et par l’intermédiaire de conférences et d’un apprentissage constant. Or, le problème que pose la gouvernance est que personne ne dit aux spécialistes d’agir ainsi, et ils le font souvent à leurs frais et dans leur temps libre. Le système n’est donc pas fiable.

Les gouvernements doivent se pencher beaucoup plus sérieusement sur l’expertise spécialisée, en commençant par déterminer l’expertise nécessaire. Dans les domaines qui évoluent rapidement, l’apprentissage et la mobilisation des collectivités doivent être au cœur de l’emploi et du quotidien des personnes – et non faire l’objet d’un rappel occasionnel.

Maintenir la philosophie du bien public

L’importance d’accentuer les principes du bien public n’a jamais été aussi grande. Lors des entrevues et dans de récentes recherches, il a été maintes fois souligné que l’ère numérique change le contexte professionnel des fonctionnaires, exerçant une pression sur certains des principes fondamentaux de la fonction publique. Le défi sera de maintenir l’accent sur ce que nous pourrions appeler la « philosophie de la fonction publique ».

Dans un monde en mutation lente, les principes concernant la gouvernance publique et les rôles des fonctionnaires peuvent être intégrés aux politiques et aux processus. Dans un monde dynamique et en mutation rapide comme le nôtre, les fonctionnaires doivent constamment appliquer les principes à de nouveaux contextes. Ils doivent donc comprendre les principes et les contextes à un profond niveau.

Un thème souvent abordé dans les entrevues était la nécessité de tirer parti des nouvelles possibilités et des nouvelles approches : l’externalisation ouverte, la mobilisation numérique, les médias sociaux, l’intelligence artificielle, les défis assortis de prix, les modèles de plateformes, et ainsi de suite. Un autre thème courant était le fossé entre les personnes qui comprennent de telles approches et celles qui comprennent à fond les principes qui sous‑tendent le travail du gouvernement.

De plus en plus, les fonctionnaires sont des personnalités publiques, travaillant ouvertement. Le modèle du fonctionnaire de carrière évolue pour passer à l’idée d’un secteur public poreux où l’expertise entre au gouvernement et en ressort. Certains observateurs sont d’avis que les analystes des politiques gouvernementales devraient être non pas des élaborateurs de politiques, mais des facilitateurs, recueillant et résumant les idées venant du marché ouvert des contributions publiques.

Le discours portant sur la technologie, les communications et même les données ouvertes est souvent centré sur les possibilités, les élans d’enthousiasme et les avantages – et sur les craintes et les coûts. Le gouvernement joue un rôle central plus important que jamais; il doit tenir compte des compromis, des facteurs externes et du bien public, composer avec des intérêts concurrents et trouver une voie à suivre. Ce rôle doit s’exercer à la jonction de l’expertise en la matière et d’une compréhension du bien public – rôle non seulement des experts au bureau, mais de tout le monde en général.

Les questions qui se posent sont celles-ci : ceux qui comprennent le bien public comprennent‑ils en quoi le monde change? Ceux qui comprennent en quoi le monde change comprennent‑ils le bien public?

La mention précédente de l’expertise en la matière offre un début de réponse à la première question. Quant à la seconde question, les gouvernements doivent trouver des moyens de souligner, de communiquer et de renforcer les principes du rôle du secteur public à l’ère numérique. Dépendre du processus conduira de plus en plus à l’échec dans un monde où le contexte est primordial.

Promouvoir la transparence et l’ouverture

Un gouvernement transparent et ouvert permet de relever deux défis en particulier. Premièrement, il soutient la collaboration au‑delà des frontières organisationnelles. Afin de constituer un nœud dans un réseau de collaboration plus large, les gouvernements doivent faire preuve de transparence relativement aux données et à l’information à partir desquelles ils travaillent, de même qu’aux motifs de leurs décisions.

Deuxièmement, il permet de faire un compte rendu honnête des réussites et des défis dans l’ensemble de l’organisation. Le problème central de la gouvernance à l’ère numérique est que personne, surtout les gens principalement responsables des décisions en matière de gouvernance structurelle, ne dispose d’une telle vue d’ensemble. Le statu quo est toujours moins risqué que le changement, et la transparence a pour effet d’amorcer le transfert d’une partie des risques vers le statu quo. Un des enjeux évoqués le plus souvent tout au long des entrevues est à quel point il est difficile, pour les bonnes personnes au sein des organisations, d’acquérir une pleine compréhension des expériences quotidiennes des gens – leurs frustrations lorsqu’ils utilisent les sites Web, les conséquences imprévues des politiques de l’ère analogique, les expériences de service – et des changements externes qui pourraient prendre de court une organisation.

Au cours d’une journée, par exemple, des milliers de personnes pourraient utiliser un service gouvernemental donné en ligne. Les tests peuvent révéler le pourcentage de personnes qui n’atteignent pas leur objectif en raison d’une mauvaise conception du site, et la recherche sur les utilisateurs peut indiquer à quel point cette expérience peut être frustrante sur le plan personnel, et l’effet qu’elle a sur l’idée que les gens se font du gouvernement. Les heures d’exposition (le temps passé à observer des utilisateurs interagir avec un service gouvernemental) peuvent aider les gouvernements non seulement à mettre au point une meilleure conception, mais aussi à bâtir des organisations plus orientées vers la conception.

Le problème, c’est que la question de la responsabilisation surgit lorsqu’un projet échoue de façon spectaculaire. Rien ne change en ce qui concerne les frustrations des citoyens – jusqu’à ce que ces frustrations soient captées, suivies et présentées dans des rapports en ligne. Il faut donc une vue d’ensemble qui englobe des rapports, des tableaux de bord du service, des données ouvertes, des analyses ouvertes, ainsi que l’établissement et l’examen d’objectifs publics.

La gouvernance à l’ère numérique est plus qu’un défi

Les progrès au chapitre de la gouvernance numérique sont inévitables. Ce qui n’est pas inévitable, c’est que nous obtenions un jour exactement les progrès que nous voulons, au rythme, à l’échelle et avec les effets que nous voulons.

Les gouvernements ont du mal à s’adapter au changement, et les choses ne deviendront pas plus faciles.

Nous entendons dire que la transformation du gouvernement – telle qu’elle est appliquée au gouvernement ouvert, au gouvernement numérique, à l’innovation dans le secteur public et à la perturbation technologique – « pose un défi ». Cela donne l’impression que nous pouvons réaliser une transformation profonde avec un peu d’effort et d’énergie. En réalité, le mot « défi » est un grand euphémisme face au degré d’investissement et d’engagement requis.

L’existence de problèmes qui « posent un défi » donne à penser qu’il faut des politiques, une gestion du changement et des champions. Mais le problème auquel les gouvernements font face nécessite des leviers de gouvernance plus substantiels au niveau des lois et des institutions, ainsi que de franches discussions sur les liens entre la reddition de comptes, l’expertise et la responsabilité.

Si nous en faisons moins, nous avancerons à tâtons indéfiniment.

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[1] Blavatnik School of Government (2017), International Civil Service Effectiveness Index = Indice international d’efficacité de la fonction publique, Université d’Oxford.

[2] C.E. Lindblom (1959), « The science of “muddling through” », Public Administration Review, vol. 19, no 2, p. 79‑88.

[3] S.A. Rosell (1999), Renewing Goverance: Governing by Learning in the Information Age, Oxford University Press, Inc.

[4] Crossing Boundaries/Canada 2020 Working group (2007), Progressive Governance for Canadians: What You Need to Know, Forum des politiques publiques, p. 21.